“Sólo se alcanza lo posible intentando lo imposible una y otra vez”
Max Weber

Con ocasión del ascenso a miembro de Número de nuestra Academia Colombiana de Ciencias Económicas del ex ministro de Estado y Delegado a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 Carlos Rodado Noriega, pergeñé estas consideraciones a propósito de su ponencia La organización territorial, la autonomía fiscal y la descentralización espacial en Colombia, la cual sustentó un día después de haberse aprobado por parte del Senado de la República el Proyecto de acto legislativo No. 18 Senado y 437 Cámara de 2024, por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, atinentes al Sistema General de Participaciones (SGP), el cual ha suscitado una encendida controversia en la que ha habido más calor que luz! 

Me concentré en mis acotaciones a este aspecto, que es neurálgico en su trabajo y que abordó en su exposición en profundidad, analizando sus antecedentes, sus alcances y su justificación. Como él lo ha advertido “nuestra nación exhibe innegables disparidades regionales que infortunadamente han sido perpetuadas y en algunos casos, profundizadas por el sistema de transferencias adoptado, debido a que muchos actos legislativos le quitaron la fuerza redistributiva al sistema general de participaciones”. Se refiere al Acto legislativo 01 de 2001, el que supuestamente modificaría transitoriamente lo dispuesto por la Constituyente, pero que como en este país no hay nada más permanente que las normas transitorias, a la postre con el Acto legislativo 04 de 2017 se mantuvo sin solución de continuidad.

En efecto, la Constituyente de 1991 reforzó el Situado fiscal que había creado el expresidente Carlos Lleras Restrepo en su reforma a la Constitución en 1968, consistente en una bolsa de recursos a transferir por parte de la Nación a las entidades territoriales, con destinación específica al financiamiento de la educación, la salud, el agua potable y el saneamiento básico. Conscientes de que las necesidades en las regiones son crecientes y de las enormes brechas interregionales e intrarregionales existentes, decidieron establecer una senda de crecimiento de sus recursos hasta alcanzar el 46.5% de los ingresos corrientes de la Nación (ICN). Pero ello se vio frustrado porque se le interpusieron en el camino dos esos dos actos legislativos que reformaron la Carta, sustrayéndole a las regiones una suma cifrada en los $387.953.907 millones entre los años 2002 y el 2023.
 
Por su parte Adolfo Meisel, Rector de la Universidad del Norte y ex codirector del Banco de la República, además de corroborar lo dicho por Rodado, añade que “el sistema general de participaciones (SGP), ha fracasado en su propósito de lograr la convergencia interregional. Actualmente estamos en los mismos niveles de desigualdad que había en 1991 -convergencia sigma-. es decir, cero avances en este campo”. 

Y no es para menos, después de semejante distorsión del espíritu del Constituyente, al punto que se ha llegado al extremo de quitarle el manejo y el control de los ingresos provenientes del ejercicio del monopolio de los juegos de suerte y azar, pues en virtud de lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo (2022 – 2026) dichos recursos pasaron a ser administrados por COLJUEGOS, que es una entidad del Gobierno central.

Pero la situación se tornó más difícil para las regiones, en la medida que durante los 33 años de vigencia de la Constitución de 1991, no sólo no se ha reconocido y respetado el principio de la Autonomía territorial consagrado en la Carta (artículo 287), que va más allá de la descentralización, sino que esta se ha revertido y lo que ha vivido el país durante este intervalo de tiempo  ha sido una descentralización disfuncional, consistente en trasladarle funciones y competencias a las entidades territoriales, pero sin recursos, contrariando lo establecido en el artículo 356 de la misma que a la letra dice que no se pueden delegar funciones y competencias, si al mismo tiempo no se le transfieren los recursos necesarios y suficientes para asumirlos. Se destacan entre ellas el Plan de alimentación escolar (PAE), la atención a los desplazados y al adulto mayor, la atención a la población no asegurada en el Sistema de salud, el cubrimiento de no POS de los regímenes subsidiado y contributivo, programas de la mujer, entre otros.

Y lo que es peor, durante el período 1990 al 2022, 32 años y 8 períodos presidenciales, se aprobaron por parte del Congreso de la República, por iniciativa del ejecutivo, 18 reformas tributarias, 1 cada 18 meses, todas ellas para arbitrarle recursos a la Nación, ninguna de ellas para fortalecer los fiscos municipales y departamentales. Ello explica que en Colombia de cada $100 que se recaudan por concepto de impuestos la Nación se queda con $89 y los restantes $11 se reparten $7 a las de los 1.103 municipios y distritos y sólo $4 para los 32 departamentos del país.

Se suele decir, inopinadamente, que en estos hay pereza fiscal y por ello no es mayor su recaudo, pero yo me atrevo a decir que lo que no hay es espacio fiscal para los tributos territoriales, pues el afán alcabalero de la Nación no le deja espacio, puesto que los que tendrían que pagarlos son los mismos contribuyentes que se ven agobiados por los crecientes tributos de la Nación. 

Por ello afirma, con toda razón, el ex ministro Rodado que en “en nuestro país no se ha optado por una descentralización fiscal genuina, es decir, aquella que les permitiría a los gobiernos subnacionales recaudar sus propios impuestos para financiar sus gastos, sino que el énfasis se ha colocado en una descentralización espuria, en la que el gobierno central recauda los impuestos más importantes y dinámicos y luego transfiere una porción de ellos a los entes territoriales que tienen la obligación de ejecutar un libreto prediseñado. al supeditar la autonomía local a los recursos del nivel central se mantiene prácticamente inmodificado el modelo centralista que ha prevalecido desde la colonia” 

De manera que esta reforma del SGP que se tramita en este momento en el Congreso, además de consultar el espíritu del Constituyente de 1991, busca hacerle justicia a las regiones, se propone re-equilibrar las cargas. Muchas de las críticas y de la oposición a este proyecto, que han tenido un efecto mediático en los últimos días, son infundadas. Este proyecto se propone restablecer restablecer la senda de crecimiento de los recursos del SGP truncada por los actos legislativos de marras, de tal suerte que en el transcurso de 10 años, contados a partir de 2027 hasta el 2036, como período de transición, se pasará del 23.8% de los ICN en 2023 hasta arribar al 39.5%.

Muchos han sido los reparos que se le han hecho a este proyecto, desde distintos flancos. La primera en reaccionar fue el Presidente de ANIF José Ignacio López, para quien, “aunque la descentralización es una meta necesaria, la propuesta actual podría comprometer la sostenibilidad fiscal y afectar el crecimiento económico del país" . Para el Presidente de FEDESARROLLO Luis Fernando Mejía, “un aumento del 65% en las transferencias significaría $60 billones adicionales por año, un aumento superior al presupuesto de inversión para 2025, que es de $44 billones. Esto implica que, incluso eliminado por completo la inversión del Gobierno Nacional, no sería posible financiar un aumento de esta magnitud” . 
Y hasta la Presidenta del Comité autónomo de la Regla Fiscal (CARF) Astrid Martínez le salió al paso con el argumento de que “generaría una presión de gasto insostenible para el Gobierno Nacional Central (GNC), aumentando su déficit y llevando la deuda neta a superar, ya no sólo el nivel del ancla de la deuda compatible con la Regla fiscal (55% del PIB) sino su nivel límite…La reforma  pondría en riesgo el cumplimiento de la Regla fiscal, que es un instrumento central para la generación de confianza y estabilidad macroeconómica”.

Tales aseveraciones son tremendistas, catastrofista e inexactas, pues la aprobación de este proyecto per sé no tiene por qué, como lo afirma ANIF, “comprometer la sostenibilidad fiscal” ni “afectar el crecimiento económico del país”, que hoy por hoy, es anémico, sin que se pueda atribuir como un efecto anticipado de la recomposición del gasto público al que se aspira, la cual está llamada a dinamizar la economía regional y por consiguiente de la economía nacional, porque Colombia jamás podrá ser competitiva hasta tanto sus regiones no lo sean.

Tampoco es cierto que de aprobarse este proyecto “no sería posible financiar un aumento de esta magnitud” como lo sostiene FEDESARROLLO, como tampoco se puede asegurar que el mismo “generaría una presión de gasto insostenible para el Gobierno Nacional Central (GNC)”, como lo advierte el CARF, pues parte de la falsa premisa de que el gasto público se estaría duplicando como si con la aprobación de este proyecto la Nación siguiera asumiendo las competencias que asumirán las entidades territoriales, tal como lo prevé el texto final aprobado en su sexto debate de ocho. 
Se suele decir que las cifras no mienten, pero a veces, como en este caso, con la narrativa de la supuesta quiebra del Estado, son embusteras. Al sumar dos veces el mismo monto del gasto por parte de la Nación sin deducir del mismo el que se atribuye a las entidades territoriales se está inflando el impacto sobre las finanzas nacionales y sobre su sostenibilidad. Algo va de la Aritmética Bruño al Algebra de Baldor.  

Le asiste la razón al ex director del DNP Jorge Iván González, nuestro colega. cuando afirma contundentemente que se debe “aclarar que las nuevas competencias que asumirán municipios, distritos y departamentos se reflejarán en una disminución sustantiva de las responsabilidades fiscales de la Nación. En las estimaciones de Hacienda, el DNP y el CARF no se restan los gastos que dejaría de financiar la Nación si a las entidades territoriales se les aumentan sus competencias. La mayor parte de los gastos de educación y de salud ya no serían responsabilidad de la Nación. También un componente importante de la deuda. Las regiones deben responder por la parte de la deuda que les corresponde. La definición de las nuevas competencias no se discute en el proyecto, sino que se deja para que…”  sea  la Ley de competencias la que las defina y, tal y como quedó establecido en el texto aprobado, el Acto legislativo no entrará a regir hasta tanto no sea expedida esta Ley, con las competencias que le serán delegadas por parte del Gobierno central a las entidades territoriales. 
A este respecto yo he venido sosteniendo que antes de cuantificar cuáles funciones asumirán estos con los mayores recursos que percibirán, es absolutamente indispensable hacer un ejercicio consistente en cuantificar el costo para las entidades territoriales que ya le han sido trasladadas, pero como lo señalé anteriormente, sin recursos, para que sea tenido en cuenta a la hora de hacer las sumas y las restas.

El proyecto pasará ahora a su recta final para su trámite y aprobación en la Cámara de Representantes, con la preocupación de las declaraciones de un dubitativo Ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, quien inicialmente se opuso al mismo  y después de apoyarlo en el Senado ahora manifiesta reparos al mismo dizque porque el texto aprobado no disipa sus preocupaciones por la suerte de la sostenibilidad fiscal. 

Barranquilla, noviembre 1 de 2024
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