Nov 28, 2021 Last Updated 5:48 PM, Nov 11, 2021

LA CRISIS FISCAL Y EL TRASVASE DE RECURSOS

Categoría: Economía Nacional
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Juan Carlos Echeverry, Ministro de Hacienda y Crédito Público, dice que “hay que ser sinceros, necesitamos poner a marchar el plan de gobierno”. Pero, para poner a andar las cinco locomotoras del crecimiento se requiere de los recursos que son su combustible y la administración Uribe dejó seco el depósito.

Como ya lo habíamos advertido, la administración Santos tiene muy poco márgen de maniobra en el terreno fiscal, pues la anterior la dejó maniatada. A la gran inflexibilidad que caracteriza el presupuesto, cuyas partidas están predestinadas en más del 85% de los ingresos, que corresponden a gastos recurrentes, se vinieron a sumar las vigencias futuras. Estas suman, según cifras oficiales, $30.5 billones, de los cuales 84.8% pesará sobre los presupuestos de las vigencias entre 2011 – 2016 y el 15.2% sobre los correspondientes al período 2017 – 2027. La administración Uribe ha batido todos los records, mientras los gobiernos presididos por Samper y Pastrana comprometieron vigencias futuras por valor de $3.2 billones, durante los dos períodos de Uribe el monto se elevó a los $27.3 billones. Esto del lado del gasto; pero del lado de los ingresos se va a topar la próxima administración con el pesado fardo de las gabelas impositivas (exenciones, deducciones y descuentos tributarios) al gran capital, las cuales según la última versión del Plan Financiero de 2010 le costó al gobierno central el año pasado $8 billones. De este modo, las vigencias futuras y las gabelas impositivas se han convertido en una especie de tenaza que aprisionará a la administración Santos. 

Este Gobierno hereda del anterior un déficit tenaz de 4.5% del PIB, el cual se puede elevar este año al 4.6%, equivalente a $24 billones. Este déficit responde fundamentalmente al desbalance entre el gasto y los ingresos. Según Roberto Steiner, Director de Fedesarrollo, “entre 2002 y 2009 el gasto del GNC como proporción del PIB pasó de 17.3% a 19.7%, mientras los ingresos aumentaron de 13% a 15.5% del PIB”.

De allí el persistente déficit primario del Gobierno Central (faltantes antes del pago de intereses de la deuda) el cual oscila en torno del 1% del PIB, el cual lo ha llevado a incurrir en lo que se denomina esquema “ponzi”, estos es, a recurrir a más endeudamiento para atender el pago de los intereses corrientes de su deuda. Y esto es lo peor que le puede pasar a un país, caer en este juego diabólico en el cual es fácil entrar pero difícil de salir. Ello es tanto más cierto, en la medida que la presión fiscal permaneció estancada en el período 2000 – 2008 oscilando en torno al 12.8% del PIB, la cual contrasta con la media en Latinoamérica que está en el 17%. Ello se debe en gran medida por la erosión de la base impositiva por cuenta de la proliferación de perforaciones a la misma, a la que dan lugar el cúmulo de exenciones, descuentos, exclusiones y deducciones, concentradas todas ellas en beneficio del gran capital. 
Ello ha dado lugar a que primen cada vez más los impuestos indirectos, que son regresivos por antonomasia, sobre los directos, los cuales han visto particularmente afectados sus recaudos por cuenta de las gabelas impositivas al gran capital, de suerte que mientras los primeros representan 8 puntos del PIB los últimos cayeron estruendosamente a sólo el 5%. Esto ha causado una gran distorsión del sistema impositivo, el cual por lo demás se aparta del precepto constitucional, el cual establece que “el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. 

Es tan crítica la situación fiscal del país, que ANIF no duda en asegurar que “de no corregirse prontamente, acarreará un incremento de la deuda pública de Colombia a niveles del 50% del PIB en los próximos tres años. Esta situación nos alejaría del ansiado ´club de grado de inversión´, cuyo privilegiado grupo muestra endeudamiento promedio del 30% del PIB, en el caso de los países emergentes”. Si bien es cierto entre el 2002 y el 2008 se redujo del 48.6% del PIB al 38.1% del PIB, todavía este es demasiado alto, bordeando el límite de su sostenibilidad. Ahora bien, además de recomponer su deuda privilegiando la deuda interna sobre la externa, el Gobierno central no ha dejado de endeudarse. Según el ex contralor general Antonio Hernández, refiriénodose a la deuda, “en términos absolutos su monto creció en cerca de 11 mil millones de dólares en los últimos 7 años, cuya monetización contribuyó de manera significativa a la revaluación del peso” y de contera “en $52 billones que han acumulado los bancos, inversionistas y el sector público”. Tanto el elevado déficit fiscal como el exagerado nivel de endeudamiento resultan inexplicables, si tenemos en cuenta que durante el quinquenio virtuoso (2003 – 2008) el PIB creció en promedio el 6%, muy por encima del promedio histórico del 4%, lo cual le significó mayor ingreso al fisco. Sin embargo, no sólo no se redujo el déficit consolidado sino que este se acentuó.

La gran pregunta es cómo, cuándo y por qué se desbarajustaron las finanzas públicas hasta llegar a estos extremos. Veamos qué ha sucedido en la última década en este frente. Recordemos que en 1999 la economía colombiana se sumió en una de sus mayores crisis, cerrando el año en recesión, con un decrecimiento del PIB del orden del -4.5%. Fue necesario implementar un programa de ajuste fiscal muy severo bajo la monitoría del FMI y en desarrollo del mismo se expidió la Ley 617 de 2000 tendiente a la “racionalización del gasto público nacional”. Empero, todo el peso del ajuste recayó sobre las entidades territoriales (departamentos y municipios), las cuales se sometieron a un apretón fiscal sin antecedentes; por su parte el Gobierno central no se dio por aludido. Afirmamos entonces que a tarvés de dicho ajuste se buscaba “alcanzar la sostenibilidad y sustentabilidad de las finanzas territoriales. Con la expedición de esta Ley, tanto el Congreso como el Gobierno le han dado un buen mensaje al país”.

LAS CIFRAS NO MIENTEN
A poco andar el Gobierno nacional planteó la necesidad de disponer “de mayores recursos para sus gastos de funcionamiento e inversión" y de recuperar "la flexibilidad para el manejo presupuestal y lograr controlar su desbalance fiscal" y con tal fin promovió una reforma de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Se trataba de desvincular las mal llamadas “transferencias de la Nación” a las entidades territoriales con respecto a sus ingresos corrientes y valiéndose de este subterfugio recortárselas. No obstante, se dijo por parte del gobierno que “la reforma propuesta no disminuye dichas transferencias...En marzo propondremos al Legislativo que, a partir del año 2.002, las transferencias crezcan en términos reales a una tasa de 1.5% anual, independientemente del estado de la economía o del comportamiento de los Ingresos Corrientes de la Nación". Es más hasta se dijo que se propondría al Congreso de la República “la creación del Fondo de estabilización de las transferencias territoriales. Este Fondo asegurará que, en el futuro, la Nación cuente con los recursos suficientes para que las transferencias no disminuyan, aún en tiempos de recesión económica". Al final, de este Fondo no se volvió a hablar, se aprobó el Acto Legislativo 01 de 2001 mediante el cual se le puso un techo a los recursos que en adelante se denominarían Sistema General de Participaciones (SGP), la inflación causada más “un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: para los años 2002, 2003 y 2004, 2005 de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%”. En el mismo Acto Legislativo quedó claramente establecido que al finalizar este período, considerado como de transición, se retornaría a la base de la cual se partió en 2001.

Auncuando se sigue alegando que no es cierto que con este Acto Legislativo se le hubieran recortado las “transferencias” a las entidades territoriales, dizque porque estas han crecido en términos reales durante los años posteriores al mismo, ello no pasa de ser una falacia. Hasta el año 2001 las “transferencias” ganaron participación en el PIB hasta alcanzar el 5.67% del mismo y a partir de ese año bajó consistentemente y lo propio podemos decir con respecto a los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN). El SGP que podría estar en el 46% de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN), ya para el 2006 oscilaba entre el 34% y el 35%, es decir que las regiones habían perdido entre 9 y 10 puntos (¡!).

El hecho es que mientras los recursos del SGP se incrementaron entre 2002 y 2006 el 40.3%, los ICN acumularon un 68.1% de aumento ininterrumpido. Estos 27.8 puntos de diferencia dan la medida de los recursos que las entidades territoriales dejaron de recibir por dicho concepto. Ello explica que entre 2002 y 2005 las entidades territoriales dejaran de recibir por cuenta del Acto Legislativo 01 de 2001 $10.9 billones y entre 2002 y 2008 la suma asciende a los $27.9 billones.

Como tuvimos oportunidad de señalarlo en su momento, de no haber sido por el recorte de las “transferencias”, a consecuencia del malhadado Acto Legislativo 01 de 2001, la cobertura en educación no sería de 73.4% en 2003 sino de 90.6% al cierre del 2005; en materia de salud, se hubiera podido extender el régimen subsidiado a 5 millones de personas más. Según Informe de la Contraloría General “el menor ritmo de crecimiento de las transferencias, a partir de la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2001, impidió el acceso a educación, salud y saneamiento básico a un mayor número de colombianos. De la cantidad calculada, 6.4 billones de pesos se restaron para educación; 2.5 billones de pesos para salud y 1.97 billones de pesos para otras asignaciones”. Concluye la Contraloría General diciendo que “El hecho de no haber transferido esos recursos, redujo la cobertura bruta en 23 puntos y en 13 puntos”, respectivamente. Allí empezó a incubarse la gran crisis del Sistema Nacional de Salud, que colapsó el año anterior. El mismo Informe de la Contraloría citado anteriormente sostiene que pese a que el menor gasto redujo la presión sobre los gastos de la Nación, “el servicio de la deuda y el déficit fiscal del Gobierno Nacional Central se profundizaron” en lugar de aliviarse. 

VUELVEN A LA CARGA
Bien se ha dicho que en Colombia en tratándose de las normas legales y constitucionales no hay nada más permanente que aquello que se predica como transitorio. En efecto, cuando ya era inminente el fin del régimen “transitorio” previsto en el Acto Legislativo 01 de 2001 la administración Uribe llegó a la conclusión que de cumplirse con tal cometido “serían insostenibles las finanzas públicas y habría inestabilidad en los recursos para las regiones”. A juicio de la ex directora de Planeación Nacional, Carolina Rentaría, “la reforma al SGP es fundamental, porque garantiza estabilidad fiscal y sostenibilidad macroeconómica y a las regiones crecimiento constante de las transferencias, independientemente de lo que pase con la economía”. Este fue el mismísimo argumento que se esgrimió para sustentar la reforma del 2001, la misma cantinela. Y entonces procedieron a presentar otro Proyecto de Acto Legislativo extendiendo los efectos del anterior hasta el año 2016. 

Y se aprobó el Acto Legislativo 04 de 2007. Esta vez se dispuso que durante los años “2008 y 2009 el SGP se incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3%”. Esta fue otra vuelta de tuerca que se le dió a las finanzas territoriales, supuestamente para enjugar el déficit del Gobierno central. Sus efectos no se hicieron esperar, se produjo un importante trasvase de recursos que de otro modo hubieran ido a fortalecer los fiscos territoriales hacia el fisco nacional. Es claro que este es el típico caso del juego de suma cero, pues lo que pierden las entidades territoriales lo gana el gobierno central; este es un nuevo paso que se dio en la re-concentración de los recursos por parte del mismo que acusa afecciones de macrocefalia y de bulimia al mismo tiempo. Igual que ocurrió con el Acto Legislativo 01 de 2001, esta vez igualmente se redujo la participación de los recursos del SGP en los ICN y cayeron también en proporción del PIB. 

PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN EN LOS ICN
Este cuadro nos muestra los mayores recursos que habría recibido el SGP para “transferir” a las entidades territoriales a partir del 2009, de no haber mediado este nuevo Acto Legislativo, en contraste con la proyección de los recursos que efectivamente viene recibiendo afectados por este. Para el año 2016, en el primer caso los recursos del SGP participarían con el 42.9% y en el segundo sólo en el 30.5%, para una diferencia de 12.4 puntos en contra de departamentos y municipios. Según cálculos de la federación de departamentos el costo de este nuevo recorte a las mal llamadas transferencias entre 2010 y 2016 será de $71.2 billones en pesos constantes de 2010. Huelga decir que estos dos actos legislativos causaron serios traumatismos a las entidades territoriales y distorsionaron el carácter redistributivo del ingreso público que se le atribuía al SGP. De allí que, como lo afirma el ex gobernador del Atlántico y hoy Ministro de Minas Carlos Rodado Noriega, “nuestra nación exhibe innegables disparidades regionales que infortunadamente han sido perpetuadas y en algunos casos, profundizadas por el sistema de transferencias adoptado”. Esto, justamente, fue lo que llevó a la región Caribe a plantear la iniciativa de la creación del Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER).

LA ESCALADA CENTRALISTA
En el transcurso de esta última década se dieron otros pasos conducentes a absorber mayores recursos por parte del Gobierno central en desmedro de las entidades territoriales. Es el caso de los recursos de los fondos de cofinanciación, a los cuales accedían departamentos y municipios a través de proyectos que presentaban asegurando la contrapartida presupuestal, lo cual de paso estimulaba el esfuerzo fiscal por parte de los mismos. Se satanizaron con el sambenito de “auxilios disfrazados”, no para depurarlos sino para echar mano de tales recursos, los cuales terminaron en las partidas globales que luego se distribuirían a través de verdaderas tómbolas mediante audiencias públicas al mejor estilo de los consejos comunales sabatinos por parte de la Presidencia de la República. Se trata de lo que a partir de entonces se empezaron a denominar en los planes de desarrollo “inversiones regionales por sectorizar”. Estos sirvieron de combustible al embeleco del “Estado de opinión”, pues se asume que “…la democracia de base, más que la representación de los partidos, es la mejor fuente de legitimación del sistema político”.

En estos días, a propósito de la bonanza que se avizora el gobierno anterior, ya con un pié en el estribo dio en la flor de hablar sobre la necesidad de ahorrar en los tiempos de las vacas gordas para cuando estas sean flacas. Según el hasta entonces Ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga “si mañana está a 100 dólares el barril, quiere decir que el gobierno no puede gastar esa plata, la tiene que ahorrar para pagar deuda y si ya esta alcanza un nivel mínimo, pues entonces deberá guardarla para crear ahorros”. Con toda razón señala ANIF que la postura del Ministro saliente “representa una paradoja, pues fue el mismo gobierno el que se gastó el FAEP precisamente cuando el manejo anticíclico lo que exigía era haberlo reforzado, incrementando la acumulación de recursos en épocas de vacas gordas”. A él le tocó precios del petróleo de US $147.50 en julio de 2008 y no solamente no ahorró un solo peso de esa bonanza de la que poco se habla, sino que se feriaron los recursos ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP), el cual fue creado a través de la Ley 209 de 1995. Como nos lo recuerda el ex ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla, “en septiembre de 2002, tras seis años de las vacas flacas de la historia reciente, el FAEP había subido a 1.6 del PIB, su máximo nivel histórico…Entre septiembre de 2002 y diciembre de 2009, finalmente, época de vacas gordas, el FAEP cayó en 1.2 puntos del PIB”, es decir quedó reducido a la nada!

Desde la administración Pastrana el Gobierno central tenía en la mira los recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR), pero definitivamente fue la administración Uribe la que dio cuenta de los mismos. Con base en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 254 de 2000, que estableció el régimen para la liquidación de entidades públicas del orden nacional, se dispuso la supresión de la Comisión Nacional de Regalías que había sido creada por la Ley 141 de 1994, mediante el Decreto 149 de enero 21 de 2004. Luego, a través del Decreto 195 de enero 26 de 2004, con fundamento en el artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política y la Ley 489 de 2000, se procedió a adscribir al DNP el FNR. Posteriormente se expidió el decreto 4355 del 25 de noviembre de 2005, modificando la estructura del DNP para crear la Dirección de Regalías, la cual asumiría las funciones de control y vigilancia de la ejecución de las mismas. Finalmente, a través del decreto 3517 de 2009 se dispuso que dicha Dirección podía ejercer sus funciones en forma directa o mediante la contratación de interventores particulares. De este modo, los recursos que por mandato de la ley de regalías eran “propiedad exclusiva de las entidades territoriales” pasaron al control del gobierno central. 

Todos estos pasos que se han venido dando, sumados a la fiebre privatizadora como fuente de recursos, redundaron en una inmensa concentración de recursos en el Gobierno central, creando un enorme desbalance con respecto a las entidades territoriales, las cuales han venido siendo sobrecargadas de responsabilidades viéndose en aprietos para asumirlas. El mismo Presupuesto nacional muestra claramente como priman las partidas globales sobre las regionalizadas, lo cual muestra de bulto el agobiante centralismo con el que se manejan las partidas. Para 1992, según el Informe de la Misión para la Descentralización, “la Nación en sus sectores central y descentralizado, recibe aproximadamente un 81% del total de los ingresos tributarios”, pero advertían que “en realidad no es fácil precisar si una participación del 81% del gobierno nacional en el total de los ingresos tributarios refleja o no una alta concentración”. No, qué va! A la fecha la Nación acapara un 82% de los recaudos de impuestos, los departamentos y los municipios se tienen que conformar con el 6% y el 12%, respectivamente. 

LA DESCENTRALIZACIÓN ESPURIA
Con toda razón se quejaba el entonces gobernador del Atlántico Carlos Rodado Noriega de que “en nuestro país no se ha optado por una descentralización fiscal genuina, es decir, aquella que les permitiría a los gobiernos subnacionales recaudar sus propios impuestos para financiar sus gastos, sino que el énfasis se ha colocado en una descentralización espuria, en la que el Gobierno central recauda los impuestos más importantes y dinámicos y luego transfiere una porción de ellos a los entes territoriales que tienen la obligación de ejecutar un libreto prediseñado. Al supeditar la autonomía local a los recursos del nivel central se mantiene practicamente inmodificado el modelo centralista que ha prevalecido desde la Colonia”. Esto, precisamente es a lo que conduciría la propuesta de Acto Legislativo presentada por el Gobierno a la consideración del Congreso a través del cual se pretende modificar el régimen de las regalías, al proponer que los recursos provenientes de las regalías (directas e indirectas) que irían al Fondo Regional de Competitividad sería administrado por el Gobierno nacional. Y va más lejos el ex gobernador cuando señala que “nuestros niveles intermedios de gobierno son débiles, viven de rentas decadentes…las frecuentes reformas tributarias que se aprueban en el Congreso sólo se ocupan del fortalecimiento de los tributos que recauda la Nación y poca o ninguna atención se les brinda a los tributos de los entes subnacionales”. Bien dijo el ex canciller Alfredo Vásquez Carrizosa en su magnífica obra El presidencialismo en Colombia que “el régimen presidencial absorbe la totalidad de las energías del Estado; concentran excesivamente en un solo punto las decisiones fundamentales y hace inútiles las instituciones complementarias o descentralizadas, puesto que todas ellas son simples satélites que giran alrededor del sol”

AL DÉFICIT CRÓNICO
Pero, con todo y ello el Gobierno central ha seguido arrastrando con un déficit fiscal que ya se ha vuelto crónico. Es a todas luces incomprensible que a pesar de todos los mayores ingresos con los que ha contado, su situación actual no es mejor que cuando estuvo peor. Ocho años después el ex presidente Uribe entregó las finanzas del Gobierno Central con el mismo déficit con el que arrancó sus dos períodos consecutivos. El déficit consolidado no es mayor gracias al buen comportamiento del sector descentralizado que lo amortigua. Para el 2003, por ejemplo, el déficit de Gobierno central fue de – 5.4%, el cual se ió compensado por el superávit del sector descentralizado de 2.4%.

Hay dos factores que han contribuido a ello, el uno del lado del gasto y el otro del lado de los ingresos. En cuanto al gasto, como ya quedó dicho el ritmo del crecimiento del gasto supera el ritmo al cual crecen los ingresos corrientes de la Nación; a ello contribuyen las inflexibilidades del presupuesto, así como el uso y el abuso de las vigencias futuras. En relación a los ingresos, estos se han visto diezmados por la profusión de gabelas tributarias al gran capital (exenciones, deducciones, exclusiones, reducciones impositivas), las cuales según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2010 superaron los $8 billones el año anterior. Es de anotar que esta cifra no incluye los ingresos que ha dejado de recibir el Gobierno central por la majadería de eliminar el impuesto del 7% a las remesas de utilidades, las cuales le costaron al país entre el 2006 y el primer semestre de 2008 la módica suma de $2 billones. Dicho sea de paso, estas gabelas como es apenas obvio afectan los ingresos del Sistema General de Participación (SGP) puesto que erosionan la base de cálculo de lo que la Nación “transfiere” a los entes territoriales.

RESÚMEN DEL VALOR Y EL COSTO FISCAL DE LOS PRINCIPALES BENEFICIOS TRIBUTARIOS EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
Quienes defienden estas prerrogativas al gran capital aducen que ellas han sido las que han hecho posible el “éxito” del país en atraer la inversión y se hacen lenguas hablando de la “confianza inversionista”; por ello las blindaron a través de los contratos de estabilidad jurídica, para hacerlas inamovibles. Pero, está demostrado hasta la saciedad que no existe ninguna correlación entre tales gabelas y la mayor afluencia de capitales al país, igual al que se ha dado en el resto de Latinoamérica sin que los demás países de la región hubieran tenido que imitar a Colombia para lograrlo. Esta es de aquellas correlaciones que se conocen en el argot de la economía como espurias, nada que ver. Como ya tuvimos oportunidad de documentarlo, está comprobado que “a pesar de que los gobiernos repiten una y otra vez que conceden dichas exenciones para atraer a las inversiones extranjeras, no existe ninguna correlación entre tales beneficios y el aumento de las inversiones”. 

El profesor Paul Krugman recordo através de un reportaje a la Revista Dinero sobre el particular, que un esquema semejante a este se ensayó durante la administración Reagan en los EEUU, pero que pocos años después se percibió que generaba una reducción de impuestos para las compañías demasiado grande. Y luego de calificar esta ocurrencia como regresiva e incluso de injustificable, pues sólo contribuye a elevar las utilidades d e manera exorbitante, pero no genera más empleo productivo. Según un estudio reciente de Zee Stotsky y Ley del FMI, Mol afirma que cada vez hay un mayor consenso acerca de que “desde la perspectiva del desarrollo, este tipo de medidas (reducciones y exoneraciones de impuestos para atraer inversiones extranjeras) son ineficaces o incluso contraproducentes en el largo plazo”. 

ENTRE GABELAS Y REGALÍAS
No resisto la tentación de mostrar en cambio la gran coincidencia entre el monto de los recursos que el fisco ha dejado de recibir por cuenta de las gabelas y el monto del recorte a los recursos del SGP a que hemos hecho referencia. Y cómo no compararlo con el monto de las regalías que se han recibido en los últimos años, para preguntarse por qué el gobierno quiere echar mano de las mismas para tapar el inmenso hueco fiscal que le han dejado tales gabelas en lugar de replantear estas. Mientras entre 2003 y 2008 el Gobierno dejó de recaudar por cuenta de las gabelas $26 billones en números redondos, entre 2002 y 2008 las entidades territoriales sufrieron un recorte del orden de los $27.9 billones. Es más, si comparamos las cifras de las regalías y las gabelas generadas en los dos últimos años, nos percatamos que mientras las primeras bajaron de $6.8 millones a $5.3 billones entre 2008 y 2009, las segundas subieron de $7.5 billones a $8 billones para el mismo período. Cabe preguntarse sino sería más equitativo replantear las gabelas y de este modo recuperar recursos mucho más cuantiosos que las regalías para alimentar el FCR? Desde luego, sin perjuicio de revisar el régimen actual de las regalías que demanda cambios inaplazables. 

Es claro, entonces, que no son razones de equidad las que han movido al Gobierno a presentar el Proyecto de Acto Legislativo para crear el Sistema General de Regalías, sino que se trata de una medida de ajuste fiscal. Esto es tanto más cierto, habida cuenta que el Presidente Santos en el transcurso de la campaña esculpió en marmol su promesa de no elevar las tarifas de los impuestos; descartó la venta de las joyas de la corona (Ecopetrol e Isagen) que es ya lo único que le va quedando al Estado de sus activos. Como si lo anterior fuera poco, tiene limitaciones para recurrir al mayor endeudamiento, ya que como lo señalamos el Gobierno está en el límite de su sostenibilidad y sería riesgoso para la estabilidad de la economía seguir endeudándose. 

La situación que enfrenta la administración Santos es apremiante, según ANIF “las necesidades fiscales de Colombia para el período 2010 – 2014, bordean el 2.6% del PIB en mayores recaudos, por cuenta de un 1% del PIB para llevar el déficit primario a cero y evitar un deterioro de la relación deuda pública/PIB más alta del 40% y un 1.6% del PIB, bien para reducir la deuda pública/PIB del 40% al 30% para ganarnos el ¨grado de inversión´ (en el período 2012 – 2014) o, en su defecto y si se da la ´complacencia internacional fiscal´ y capitalizamos la ´guaca petrolera´…En una primera etapa (2010 – 2012) se requieren recaudos adicionales por 1% del PIB (cerca de $5 billones) para llevar el primario del GC de su actual – 1% del PIB a cero”. A estas afugias fiscales se vienen a sumar los gastos contingentes, producto de los fallos judiciales condenatorios contra la Nación y aquellos sobrevinientes de las conciliaciones extrajudiciales. Entre 2003 y 2009 tales gastos le significaron al país desembolsos del orden de los $2.4 billones. Y así llegamos a la conclusión de que el Gobierno no ve otra fuente de financiamiento del déficit que echar mano de las regalías que reciben los departamentos y municipios productores y portuarios, así como en el pasado lo hizo con las del FNR y se quedó con una parte sustancial de las “transferencias” a las que tenían derecho las entidades territoriales mediante los dos recortes sucesivos a las mismas.

Más claro no canta un gallo, así es que no se hagan ilusiones aquellos departamentos y municipios que hoy no reciben regalías con que ahora participarán de ellas, pues no se trata de redistribuirlas sino de financiar el agudo deficit fiscal del Gobierno central. Si el motivo de la reforma fuera la equidad, para “repartir la mermelada en toda la tostada”, como dijo el Ministro Echeeverry, no tenían necesidad de reformar la Constitución, porque lo que esta dispone es que “Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones” y defiere a la Ley la determinación de “la condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos”. No hace diferencia entre entidades territoriales productoras y no productoras y es bien sabido que allí donde la Ley no distingue no le cabe al intérprete hacerlo. De modo que, si de lo que se tratara fuera de redistribuir con criterio de equidad las regalías le bastaría con reformar la Ley y no la Constitución. Por otra parte, si el motivo fuera que “las regalías van a aumentar de manera sustancial, de manera que hay que cambiarle la gobernabilidad a esas regalías” como aduce el Ministro Echeverry, tampoco se requeriría reformar la Constitución Política, porque en el marco de esta ello es posible. A través de una Ley se podría disponer del destino y manejo del delta de regalías adicionales producto de la bonanza cuando hubiere lugar a ella, como lo hemos venido proponiendo; pero, lo que es evidente es que van por todas las regalías y no por parte de ellas. Por ello, podemos afirmar que el Proyecto de marras es del mismo corte y va en la misma dirección de los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007.

Es claro como el agua que para la ortodoxia económica “existe en Colombia una fuerte corriente de pensamiento que quisiera concentrar estos recursos en los centros de decisión del Gobierno Nacional, dejando por fuera los intereses legítimos de las regiones. Ciertamente, son muy fuertes y atractivos los argumentos de esta corriente: estos consisten en que la estabilidad macroeconómica es determinante, y que para ello es necesario echar mano de la totalidad de los ingresos fiscales generados por las actividades mineras y petroleras”. Ello es tanto más cierto si nos remitimos al otro Proyecto de Acto Legislativo del Gobierno “por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”. 

ESTADO SOCIAL DE DERECHO O DICTADURA FISCAL
En última instancia lo que está en juego en este momento que se discute la conveniencia y pertinencia del Proyecto de Acto Legislativo “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones” es el modelo de Estado y de gobierno que seguirá rigiendo en Colombia. Se denota en su espíritu una gran disfuncionalidad entre los recursos y competencias de los entes territoriales y una incompatibilidad de caracteres entre los medios y los fines prescritos en la Carta. De prosperar este endriago, lo primero que habría que hacer es modificar el artículo primero de la Constitución Política, que es su quintaesencia: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…”. Así de claro!Una vez puesta la camisa de fuerza de la Regla fiscal, el principio supremo del manejo de las finanzas públicas será la estabilidad fiscal, la cual se convertirá en el mantra de los ministros de Hacienda. Ello explica el por qué se pretende que el Gobierno central sea que el que concentre el manejo de todos los recursos y que el flujo de estos pase a depender de los Conpes, de los Confis y de los planes anuales de gastos (PACs) del Gobierno central. 

De llegar a constitucionalizarse la sostenibilidad fiscal como se lo propone el Gobierno, las inversiones de los recursos del Fondo de Competitividad Regional (FCR) que se crearía con la reforma del régimen de las regalías, estarían supeditadas al espacio fiscal con el que cuenten para hacerlo, como en su momento se dio por exigencia de los dómines del FMI. Recordemos no más dos episodios. El uno, cuando Ecopetrol se disponía a ejecutar el Plan Maestro de la Refinería de Cartagena se le atravesó el entonces Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla. Cuando el Presidente de Ecopetrol, Isaac Yanovich manifestó que la estatal petrolera disponía de los recursos requeridos, recibió por respuesta del Ministro que aunque los tuviera no se podían comprometer tales recursos porque no tenía espacio fiscal. Lo mismo sucedió con el Proyecto Catalina en La guajira, consistente en una inversiones adicionales para aumentar la producción de gas, cuyos campos revertían en ese momento a Ecopetrol y por ello terminó extendiéndose el contrato de Asociación con la Chevron – Texaco y que fuera esta la que hiciera la inversión, en desmedro de los beneficios para el país. A ello nos puede conducir la mentada Regla Fiscal, el busilis de la sostenibilidad fiscal, a sacrificar un mundo para pulir un verso. Manes del poeta costumbrista Tomás Carrasquilla!

Bogotá, septiembre 16 de 2010
www.amylkaracosta.net


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