Jul 07, 2020 Last Updated 1:27 AM, Jul 6, 2020

¿QUO VADIS?

Ya lo anunció el designado por el electo Presidente de la República Juan Manuel Santos Ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, para poner las finanzas públicas en orden “Hay que reformar las regalías, hay que reformar la salud,

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REVALUACIÓN O SOBREVALUACIÓN

“La intervención del banco central es la peor forma de estabilizar el precio del dólar, con excepción de todas las demás fórmulas conocidas” 

Mauricio cárdenas


EL DÓLAR MENGUANTE
Es una verdad de a puño que la revaluación de las monedas con respecto al dólar es un fenómeno universal e inexorable, debida a varios factores, entre ellos el pesimismo sobre el desempeño de la economía estadounidense. La recuperación de esta además de lenta ha sido poco vigorosa y lo que es más grave una de las peores secuelas de la crisis, el desempleo, no cede y amenaza con llegar al 10%. Como lo sentenció Paul Krugman, premio Nobel de Economía, la economía estadounidense necesita “un crecimiento del 2.5% tan sólo para impedir que el desempleo aumente, y un crecimiento mucho más rápido para lograr que se reduzca significativamente. Sin embargo, el crecimiento se mantiene en la actualidad entre el 1% y el 2%, con buenas probabilidades de hacerse aún más lento durante los próximos meses. Realmente la economía volverá a la recesión? A quién le importa? Si el desempleo aumenta durante el resto del año, cosa que parece probable, no importará si las cifras del PIB son levemente positivas o levemente negativas”. Y no es para menos, habida cuenta que la tasa anualizada de crecimiento del PIB en el segundo trimestre del año fue a duras penas del 1.6%, más de dos puntos porcentuales más baja que la del primer trimestre que alcanzó el 3.7%. De allí el temor de una nueva recaida de la economía norteamericana, arrastrando consigo a la economía globlal al foso de “una recesión de doble caida” como lo augura Justin Yifu Lin, Economista Jefe y Vicepresidente superior del Banco Mundial.


Ben Bernanke, Presidente de la Reserva Federal (FED), luego de reconocer que la economía sigue sin salir de la Unidad de Cuidados Intensivos (UCI), “vulnerable a desarrollos inesperados”, se resigna a esperar a que “pese a los datos débiles que se vieron recientemente, las condiciones para un repunte en 2011 se mantienen”. Dicho de otra manera, el año 2010 está perdido para la economía estadounidense. Su industria sigue rengueando, las exportaciones languidecen y las importaciones se acrecientan ostensiblemente. Ello se ha traducido en un déficit comercial de enormes proporciones; en los siete primeros meses de este año los EEUU acumularon un déficit comercial del orden de los US $288.928 millones. Y ello,  pese a la fuerte caída del déficit en el mes de julio con respecto a junio al pasar de los US $49.800 millones a los US $42.800. En tales circunstancias, los EEUU no tiene el menor interés en frenar la devaluación de su moneda, en la cual se apoya para tratar de reducir semejante déficit. Es tal la preocupación que invade tanto al Gobierno como al Congreso de los EEUU el marcado deterioro de su balanza comercial, que cursa actualmente un proyecto de Ley mediante el cual se espera contrarrestar el creciente déficit de su comercio con China, el cual se trepó en un 18% en los primeros siete meses de 2010, a US $145.400 millones, comparado con igual lapso del 2009. Se trata del proyecto de ley H. R 237, titulado Currency Reform for Fair Trade, modificatorio de la Ley de Comercio que data desde 1930, la cual regula actualmente las salvaguardias aplicables a las importaciones que involucren subsidios en sus países de orígen o vendidas en el mercado doméstico a precios de dumping. Con ello se busca forzar a China para que esta permita “una revaluación más rápida y significativa” de su moneda, el Yuan, como se lo solicitó recientemente Barack Obama al Premier chino Wen Jiabao. Como nos lo explica Andrés Espinosa F, Asesor del Ministro de Agricultura, “en lenguaje llano, el proyecto de ley determina que una sobrevaloración de la tasa de cambio del país exportador de más de 5% durante 18 meses, que genere un superávit comercial de orden global, podría ser considerado como subsidio o un facilitador de las prácticas predatorias del dumping, y como tales, accionables mediante aranceles compensatorios”. Esta medida podría desatar una guerra comercial entrambos países de consecuencias imprevisibles, especialmente para los EEUU, pues este puede terminar propinándose un tiro en el pié, dado que buena parte de las exportaciones de China a los EEUU corresponde a productos de empresas estadounidenses que se relocalizaron allá.


LA HUIDA DEL DÓLAR
El dólar junto con los bonos del Tesoro, pese a la baja de los rendimientos de estos, había servido de refugio a los operadores cuando la economía global estaba en el filo de la crisis, ahora han perdido su atractivo y han migrado hacia otras monedas o en las deudas alemana y japonesa. También han optado por tomar posiciones en el mercado de los commodities, a la espera de un escenario alcista de estos y ello ha contribuido al repunte de sus precios, los cuales se cotizan en la divisa norteamericana, en los mercados internacionales. Tal y como sucede con los tiburones y la sangre que los atrae, los especuladores han olfateado que allí habrán de obtener una mayor rentabilidad de sus inversiones y hacia ellos se han encaminado. Es el caso del oro, el cual, como lo afirma el analista de Societe Generale David Wilson, “está volando debido a las preocupaciones por el debilitamiento del dólar y la perspectiva de flexibilización cuantitativa” con precios que ya superaron los US $1.300 la onza. Es muy probable que se repita la historia del 2008 cuando el alza inusitada de los precios de los alimentos, atizada por la especulación en el mercado de futuros, puso en riesgo la seguridad alimentaria. No olvidemos que los mercados a menudo se adelantan a los acontecimientos y responden siempre a la teoría de las expectativas racionales propuesta por John F. Muth y desarrollada por Robert Lucas, que explica la razón de ser de las profecías autocumplidas.


EL PESO AL ALZA
Colombia, desde luego, no ha escapado a esta tendencia revaluacionista que la ha afectado con algunos altibajos desde 2003. Entre agosto de 2009 y agosto de 2010 el peso se apreció en 19% con respecto al dólar; el los últimos 9 meses la cotización del dólar ha perdido $240 hasta situarse por debajo de la barrera psicológica de los $1.800. A ello han contribuido el auge de las exportaciones de productos minero – energéticos y los mejores precios de estos, las cuales van aparejadas de una mayor afluencia de Inversión Extranjera Directa (IED) a dicho sector, así como también el reciente repunte de las remesas de los colombianos residentes en el exterior. Pero, también han contribuido a ello otros factores que han servido de catalizadores, como lo veremos más adelante. Colombia no es la excepción en este sentido en América Latina; los demás países de la región han sido igualmente favorecidos por la tendencia que marcan los mercados de los productos básicos, la cual ha contribuido al mejor desempeño de su economía, a tal punto que se ha revisado al alza la proyección de la tasa de crecimiento promedio del 4% que se vaticinaba a comienzos de 2010 a tasas que superan el 5.5%.


La apuesta por este mayor crecimiento se fundamenta en el gran apetito del mundo, especialmente por parte de los países emergentes encabezados por China e India por alimentos, minerales y combustibles. Tal hecho ha llevado  a algunos analistas despistados como Eduardo Lora, Economista Jefe del Departamento de Investigación del BID, a considerar que “la fortaleza de las monedas latinoamericanas debe verse como el inevitable precio del éxito económico”. El eufórico ex ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga sostuvo sin pestañear refiriéndose al caso colombiano en su acto de posesión que Colombia “es un país que está ofreciendo confianza, que genera credibilidad, y eso representa que su moneda se vuelva atractiva”, justificación esta que no está avalada por los hechos, ya que la procesión va por dentro. Como lo afirma el ex ministro Director del Instituto para América Latina en el Brookings Institution Mauricio Cárdenas, “la economía colombiana no anda del todo bien. La recuperación después de la crisis ha sido débil, especialmente cuando se la compara con la de las demás economías grandes de América Latina”. Tanto que los pronósticos más optimistas sitúan el crecimiento de su PIB para este año entre 4% y 4.5%, en contraste con el 5.5% promedio de Latinoamérica. Como es apenas obvio la revaluación afecta negativamente tanto a los renglones de exportación como a los productos no transables pero que compiten con los importados, dado que unos y otros pierden competitividad por cuenta del diferencial cambiario. Desde luego se favorecen con la apreciación de la moneda los importadores, comerciantes, consumidores de bienes importados y, cómo no, tanto el gobierno como los particulares que tienen deudas denominadas en dólares. En el caso colombiano se han visto afectadas particularmente las actividades de la floricultura, la textilería y la confección, así como la industria del cuero y la talabartería, todas ellas intensivas en manos de obra.


¿BOOM O BLUF?
La gran pregunta, que hasta ahora no ha tenido una respuesta oficial satisfactoria, es por qué Colombia con una revaluación del 12.8% en lo que va corrido del año acusa la más alta tasa de apreciación de su moneda en el mundo, como lo registró recientemente Bloomberg Noticias Financieras y Económicas. Le sigue de lejos en Suramérica el peso chileno en el puesto 21 del ranking con una revaluación del 3.8% y el real brasileño en el 35 con el 1.4%, los dos países cuyas economías muestran un mayor dinamismo. Cabe preguntarse qué hace la diferencia de Colombia con respecto a los demás países de la región. Se aduce que en los últimos años han ingresado al país ingentes sumas por concepto de inversiones, atraidas por el boom del sector monero-energético y ello ha venido presionando la tasa de cambio. Y se prevé hacia el futuro que tendremos aún mayores inversiones, las cuales amenazarían la estabilidad económica del país ante el riesgo de contraer la enfermedad holandesa. Citando al ex ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga, nos dice el ex ministro de Minas y Energía Carlos Caballero Argáez que “fue, precisamente, el ministro saliente quien dio a conocer en los últimos meses de su gestión, la información sobre la inminencia de una bonanza de inversión extranjera y de ingresos de divisas en el sector de petróleo y la minería. Entregó a la opinión un cuadro que contenía el destino de los 50.000 millones de dólares de inversión en el sector minero-energético para el período 2010 – 2015. Monto que se elevó después a 60.000 millones, cuando se incluyeron las inversiones requeridas en la ampliación de la infraestructura de transporte de crudo por el incremento en la producción”.


Con el objeto de magnificar el impacto de la bonanza que se espera se habla sólo de la afluencia de divisas al país merced a las mayores inversiones, pero se desestiman las cifras atinentes a la repatriación de recursos hechas por las mismas empresas inversoras, que es la única forma de establecer el saldo neto al final del día. Las cifras son elocuentes y hablan por sí solas, veamos: según la experta Helena Villamizar “Entre el segundo semestre de 2002 y 2009 ingresaron al país US $49.172 millones por IED (B de la R). Pero, para el mismo período Colombia giró al exterior US $35.489 millones en utilidades que remesaron (libre de impuestos) esas inversiones, equivalentes al 72% de dichos flujos de IED. El caso del renglón petrolero fue patético, puesto que en igual lapso giraron al exterior utilidades equivalentes al 117.7% de lo que invirtieron en esos años. Esto es, por cada dólar invertido se giraron al exterior un dólar con veinte centavos de utilidades”. Según el profesor Germán Umaña, “en el período 2006 – 2009 ingresaron 26.000 millones de dólares y egresaron 27.000 millones de dólares, y en el año 2009 los ingresos alcanzaron 6.500 millones de dólares y los egresos 9.500 millones de dólares”. Gracias a la actividad petrolera y minera, entre enero y marzo de este año Colombia registró ingresos por IED de US $4.179 millones, con un incremento de US $530 millones frente a los registrados en el mismo período de 2009. En el mismo período salieron capitales por US $2.142 millones asociados a reembolso de capital de la inversión extranjera en Colombia. El flujo neto de la IED totalizó en el primer trimestre de 2010 US $2.037 millones, registrando una disminución anual de US $193 millones (8.7%) cuando en 2009 se recibieron US $2.230 millones. Según cifras recientes del Banco de la República, en los primeros seis meses de este año Colombia recibió por concepto de IED US $4.115 millones, monto inferior en 18% al observado un año atrás, cuando arribaron US $5.043 millones. Es más “a pesar de que el país recibió ingresos brutos de IED por 9.555 millones de dólares contra 8.007 millones en el primer semestre del año pasado, los egresos por reembolsos de capital prácticamente se duplicaron, al pasar de 2.964 millones de dólares a 5.439 millones”. No hay tal, entonces, que el país se haya visto desbordado por la entrada masiva de capitales producto de la “confianza inversionista” y que sea ello lo que justifique la imparable revaluación del peso por encima de los demás países.  Por lo demás, el monto de la IED a julio de este año que fue de US $5.610.3 millones apenas sí superó la del año anterior en US $270.4 millones, que no puede considerarse como extraordinario.


La sobrevaluación producto de una distorsión del mercado, más que la revaluación del peso, junto con la alta tasa de desempleo se han convertido en los dos grandes desafíos - issus, como los llaman los norteamericanos - que enfrenta la administración Santos en el frente económico. El anterior Gobierno, preso de la autocomplacencia, poco hizo por atenuar la sobrevaluación del peso; por el contrario, con su indisciplina fiscal se encargó de estimularla. Al término de su gestión entregó la economía con un déficit fiscal del orden del 4.5% del PIB y con un endeudamiento del 39.4% del PIB, en el límite de su sostenibilidad. Como lo señala Dinero “cada vez que la Tesorería monetiza los dólares que el Gobierno consigue por fuera, el peso se revalúa. Si este desequilibrio no se corrige, no será posible aminorar el impacto de la revaluación de la moneda”. Tanto la monetización de los recursos provenientes del endeudamiento externo por parte del sector público y del privado, como la presión sobre las tasas de interés del mayor endeudamiento interno, han contribuido enormemente a la apreciación del peso y de qué manera. Un dato muy reciente del Banco Emisor da cuenta de cómo a septiembre 3 de este año se recibieron por concepto de préstamos del sector privado la suma de US $4.997 millones, casi 7 veces más que en igual período del año anterior cuando llegó sólo a los US $717 millones (¡!), entendible dado que las tasas de interés domésticas son más altas que las internacionales. Por su parte la monetización de recursos provenientes del exterior por parte del Gobierno ascendió a los US $4.747 millones (¡!).  Y esto sí que presiona la tasa de cambio.


A esto se añade la gran afluencia de capitales especulativos, más conocidos como capitales golondrinas. Como lo señala el analista Mauricio Cabrera, “el exceso del dólares no viene del comercio exterior; más aún, a pesar de la supuesta bonanza petrolera y minera el saldo de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios es cada vez más negativo, pues en 7 meses del 2009 teníamos un déficit de US$3.200 millones y este año este ha aumentado hasta US$5.900 millones. La razón es que los ingresos de exportaciones sólo crecen 1,8%, mientras las importaciones 16%”. Tampoco es atribuible la avalancha de dólares a la IED, pues cómo lo aclara el mismo Cabrera, “la inversión extranjera de largo plazo sólo representa menos del 20% del incremento de ingresos mientras que los ingresos de capitales de corto plazo y por créditos son la causa principal. En efecto, la inversión de portafolio aumentó US $700 millones y los créditos en monedas extranjeras de los bancos muestran un incremento neto de US $2.400 millones con respecto al 2009”. Coincidimos con el profesor Cesar A Ferrary en que definitivamente, “el mayor flujo de divisas proviene de un mayor endeudamiento en el exterior del sector privado: a julio de 2010 éste era de US$ 6.811,7; en 2009 fue de US$ 4.736. No es para menos. Mientras haya disponibilidad de recursos en el exterior, por la abundante monetización del déficit fiscal estadounidense, y la tasa de interés de colocación en Colombia sea tan elevada frente a las tasas internacionales, siempre habrá un incentivo para las empresas en Colombia a endeudarse en el exterior”. A ello sumémosle el cúmulo de divisas que ingresan subrepticiamente al país a través de las torrenteras del lavado de activos y el narcotráfico, las cuales son muy difíciles de cuantificar. En todo caso, cada vez son más frecuentes y cuantiosos los hallazgos de contenedores, guacas y caletas atestadas de narcodólares; esto, para sólo referirnos a las incautaciones, pues resultan inimaginables las sumas que alcanzan a filtrarse escapando al control de las autoridades. El codirector del Emisor Juan José Echavarria se muestra escéptico sobre la posibilidad de que estos dineros calientes puedan estar presionando la revaluación y con el mayor candor del mundo dice “no creer en esa teoría, pues si así fuera esta sería mayor a la de otros países” y es que acaso no lo es?

EL FANTASMA DE LA ENFERMEDAD HOLANDESA
Mucho se ha venido hablando recientemente de los riesgos que entraña la bonanza minero-energética venidera, pero ya nadie se acuerda de la que pasó, que hizo del período 2003 – 2008 el quinquenio virtuoso, cuando el precio del crudo llegó a cotizarse a US $147.50 el barril y el carbón superó la barrera de los US $160 la tonelada. A diario se leen en los periódicos de mayor circulación y aún en revistas especializadas las admoniciones sobre los peligros que acechan, sobre los riesgos de contraer la enfermedad holandesa, de su inminencia, del peligro que entraña, cuando la real realidad es que son muchos los sectores estragados por sus deletéreos efectos. Noticias recientes dan cuenta del cierre de 15 empresas floricultoras en Cundinamarca en los últimos tres años, dejando cesantes a 15.000 trabajadores, lo cual da buena cuenta de ello. Como lo explica Luis Fernando María, Secretario de Asocolflores Cundinamarca, los floricultores se debaten entre “los costos que crecen con la inflación y los ingresos que se reducen con la revaluación del peso”. Las causas saltan a la vista en este caso como en tantos otros que se repiten una y otra vez. El fantasma de la enfermedad holandesa es una realidad y está entre nosotros, la economía colombiana se contagió de esta peste sin que las autoridades se percataran de ello.


No hay que negar que en las últimas dos décadas los sucesivos gobiernos han tratado de mantener la competitividad de la producción doméstica y de las exporttaciones colombianas de manera artificial y artificiosa, en el primer caso mediante aranceles proteccionistas y en el segundo a través de subsidios y ayudas. De este modo se consolidó en el país una especie de industria de invernadero aupada por el Estado. Por muchos años se creyó que a través de la devaluación de la tasa de cambio (léase Decreto 444 de 1967) y de la reducción de los costos laborales vía flexibilización de la legislación (léase Ley 50 de 1990 y Ley 789 de 2002) se podría conservar el mercado doméstico y sostener los nichos de mercados externos. Pero, el escenario cambió radicalmente con la ley de hierro de la apertura y la globalización. Vivimos en un mundo en el que la soberanía en el ambito económico es más que limitada y el márgen de maniobra de la autoridad monetaria y cambiaria es cada vez más reducida. Como lo afirma Dinero, la competitividad depende de la productividad, antes que de la tasa de cambio, “y la productividad del país no solamente depende de los procesos productivos de las empresas, sino también de factores que son ajenos al control de estas últimas, como son la estructura tributaria, la infraestructura, los costos laborales y de transporte, los trámites y otros elementos que, en Colombia, se convierten en cargas que frenan las posibilidades de crecimiento”. Y según el más reciente informe del Foro Económico Mundial (FEM), Colombia pasó del puesto 69 al 68 entre 139 países examinados en el escalafón de competitividad, pero “si la comparación se hace con los mismos países que estaban en el ranking el año pasado, Colombia se mantiene en la casilla 68”.


SOLUCIONES DIFERIDAS
Aparte de las invectivas presidenciales en contra de la Junta directiva del Banco de la República, demandando de este medidas draconianas para contener la revaluación mientras el gobierno la exacerbaba con su indisciplina fiscal, poco hizo el ejecutivo en el curso de los dos cuatrienios anteriores en este sentido. Por su parte los exportadores demandaron el apoyo del gobierno para sobreaguar, frente a los ingresos dejados de recibir, que no pérdidas como alegaban, a consecuencia de la apreciación del peso. Ni corto ni perezoso el Gobierno acudió en auxilio del sector exportador, renuentes todos a utilizar las coberturas contra el riesgo cambiario que ofrecen los bancos, más no de los productores nacionales que compiten con las importaciones, los cuales también se han visto afectados por la revaluación. En total, las ayudas que el gobierno le  dió al sector exportador entre el 2007 y mayo 3 de 2008 asciendieron  a la friolera de $800.000 millones! Y ello mientras esos mismos exportadores recibían el doble beneficio de las importaciones de equipos y maquinarias con dólares baratos, al tiempo que deducían de su impuesto de renta el 40% del valor de la inversión en la modernización y ensanche de su planta industrial.


Fue tanta la liberalidad y discrecionalidad con la que el Gobierno asignaba estas “compensaciones” al sector exportador que incluso quedó consagrada en el propio Plan de Desarrollo a través del cual el Congreso de la República le dio carta blanca. En efecto, en la Ley del Plan se estableció que “es potestad del Gobierno Nacional establecer el sector beneficiario y el valor del apoyo o incentivo económico, así como determinar los requisitos y condiciones que sean del caso…”. Por fortuna la Corte Constitucional le salió al paso a semejante exabrupto y declaró su inexequibilidad, al considerar que no resultaba ajustado a la Constitución, en la medida que “otorga una autorización genérica al Gobierno Nacional para entregar ayudas o apoyos económicos sin contraprestación alguna por parte del beneficiario y no establece las garantías constitucionales mínimas para asegurar que no se trata de una donación o un auxilio”. Además de inconstitucional, es bien sabido que, como lo sostiene Mario Cacigli, “cuanto más discrecional es la distribución de los bienes, más altas son las posibilidades de clientelismo”. Ante los cuestionamientos de los cuales fueron objeto estas ayudas al sector exportador, el entonces Ministro de Hacienda Oscar Ivan Zuluaga no tuvo empacho en aseverar en forma desafiante ante la Plenaria del Senado de la República que “aquí no hemos hecho nada por debajo de la mesa. No, aquí las ayudas tienen nombre propio”.


Ya de despedida el ex ministro Zuluaga dejó en claro que la revaluación “tiene efectos en algunos sectores exportadores, pero para ello hemos adoptado el esquema de la regla fiscal que obligará a que el gobienro gaste menos y se endeude menos", refiriéndose a la propuesta formulada por un Comité Técnico Interinstitucional. La misma que acaba de radicar la administración Santos como Proyecto de Ley y no como Proyecto de Acto legislativo, como se había anunciado inicialmente. A este respecto declaró el novel Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry que “la Regla fiscal es la contribución que el Gobierno nacional le da al B de la R. Es la regla de austeridad que acompañará el esfuerzo del Banco de la República”. Pero, ojalá que este Gobierno no imite al anterior quedándose cruzado de brazos a esperar hasta el 2012, que será cuando entre en vigencia la Regla fiscal y descargar toda la responsabilidad del manejo de esta crisis cambiaria al B de la R. Además, en concepto de Francisco Barnier Gonzalez, Presidente Tracker do Brasil “Sólo la formación de un déficit nominal de cero, donde las cuentas públicas incluyan los intereses de la deuda en el total de gastos y no que sean reincorporados en el principal, será capaz de disminuir la entrada de capitales y reducir esas tasas”.


EL CONTROL DE CAPITALES
El Gobierno debe poner más de su parte, pues hay decisiones que son de su resorte y no del banco Emisor. Por ejemplo, Andrés Espinoza nos trae a colación lo que piensa Jonathan Ostry, quien “en compañía de otros colegas del Departamento de Investigación del FMI, asegura, en el documento ‘Capital Inflows: The role of Controls’, que la aplicación del control de capitales se justifica si la economía trabaja a capacidad, el nivel de reservas es el adecuado, la tasa de cambio está apreciada y los flujos de capital son transitorios. Ostry reitera que si la tasa de cambio está revaluada se requiere ‘una política proactiva’, que puede incluir una reducción de la tasa de interés. ¿Receta para Colombia?”. El Gobierno nacional es el que tiene la última palabra sobre este particular. Al FMI, que cambió su dogmática postura sobre  el libre tránsito de capitales, se le vino a sumar el Banco Mundial y ahora uno y otro abogan por la adopción de controles o medidas tendientes a evitar los movimientos especulativos indeseados. Chile y Brasil han establecido impuestos a los flujos de capital al país; este último, incluso, está considerando en este momento la posibilidad de subir dicha tasa impositiva para tratar de frenar el alza de la cotización del real.


Entre otras cosas, en opinión de José Antonio Cordero y Juan Antonio Montecino, plasmada en un texto del Center for Economic and Policy Research sobre los controles de capital en los países en desarrollo, “la aplicación de restricciones a la movilidad de capitales contribuye a conservar la independencia de los bancos centrales en su empeño por mantener bajas y estables tasas de inflación y permite alterar la madurez y la composición de los flujos de capital”. De esta manera se le estaría dando una mano al B de la R, ya que resulta asaz dificil para el mismo mantener a raya la denominada “inflación objetivo” y la estabilidad de la tasa de cambio al mismo tiempo, en un contexto de plena libertad de movimientos de los capitales. Huelga decir que medidas como las que ensayó el anterior Gobierno, tales como reducir los aranceles para estimular las importaciones cuando estas están disparadas no se justifican.


¿QUÉ HACER?
Parodiando a Churchill, Mauricio Cárdenas afirma que “la intervención del banco central es la peor forma de estabilizar el precio del dólar, con excepción de todas las demás fórmulas conocidas”. Uno de los inamovibles del B de la R es precisamente su política monetaria de “inflación objetivo” y es a partir de esta que a su juicio “se debe evaluar si una política de intervención cambiaria es coherente con el logro de las metas de inflación. Adicionalmente se debe evaluar si la política de intervención es consistente con el esquema operativo de una estrategia de inflación objetivo”. Como bien lo dice el ex presidente de Asobancaria Cesar Gonzalez, “la política monetaria colombiana tiene unos imperativos que el Emisor observa y cuida celosamente” De allí la timidez de las intervenciones por parte de la Junta directiva del Banco a la hora de decidir sobre las intervenciones en el mercado cambiario. Uno de sus codirectores, Juan José Echavarría, reconoce que las intervenciones a las cuales nos tienen acostumbrados son a lo sumo el uno o el dos por ciento del mercado cambiario, “por lo que su papel es marginal en el sistema”. Estamos hablando de compras, anunciadas además, no mayores de US $20 millones diarios hasta completar un máximo de US $1.600 millones, que no le hacen ni cosquillas al mercado, que las descuenta rápidamente.


El contraste no puede ser mayor, cuando constatamos que el Banco central del Perú ha venido haciendo intervenciones en el mercado cambiario sumamente agresivas: a julio pasado había acumulado reservas producto de la compra de divisas del orden de los US $4.553 millones, en contraposición a los US $1.600 millones que acumuló el B de la R para el mismo período. En sólo una semana, la tercera del mes de julio, el Banco central peruano compró US $494 millones, con el firme propósito de evitar que el Sol llegara a la tasa simbólica de 2.8 por dólar. El monto de las reservas internacionales del Banco central del Perú para el 20 de julio alcanzó los US $38.049 millones; entre tanto las del B de la R llegaron a los US $26.542 millones. Y estamos hablando de un país que fue el único en América Latina que no sólo no bajó la IED en 2009, sino que registró un crecimiento nada menos que del 28%. Con todo y ello, Perú ha logrado mantener a raya la revaluación. Mientras en Colombia para el 27 de julio la revaluación del peso bordeaba el 10%, la del Sol de Perú se situaba en el 2.28%. Lo propio podemos decir de Brasil, que ha comprado US $50.000 millones el último año, cuya revaluación anualizada a septiembre de este año fue de 5.5% frente al 9.4% de Colombia. 
Estamos de acuerdo con Mauricio Cárdenas en que “el Banco de la República tiene más munición y la debe aprovechar”  para atacar la revaluación galopante del peso; en que “no hay presiones inflacionarias que le compliquen el panorama y, además, si tiene que recoger liquidez lo puede hacer sin demasiado costo”, como ya lo ha hecho en el pasado, acompasando sus intervenciones con esterilizaciones de circulatorio mediante la emisión de TES o elevando los encajes y/o la posición propia de los bancos. Con sobrada razón acota el ex ministro de Hacienda Guillermo Perry R que “el Banco de la República tiene que contribuir en serio. Las compritas de divisas, de poco o nada sirven: o está dispuesto a intervenir en grande y en forma no anunciada, para quebrar a algunos especuladores e imponer disciplina en el mercado cambiario, o tendrá que asumir ante la historia la responsabilidad de haber contribuido, por omisión, al desaprovechamiento de la bonanza y al debilitamiento estructural de la economía”. Por qué no explorar otros caminos como puede ser la emisión de papeles en dólares o decretar una mayor libertad de invertir en dólares como lo viene haciendo Perú. El profesor Ferrari es del criterio que “la solución a la revaluación cambiaria actual no parecería ser, por ahora, la constitución de un fondo de recursos naturales, por lo menos mientras subsista el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. Tampoco ninguna regla fiscal. La mejor manera sería doble: una intervención más profunda del Banco de la República acumulando reservas, y otra más decidida del mismo banco y de la Superintendencia Financiera en pro de una mayor competencia en los mercados de crédito”. Y no le falta razón en su aserto.

La inacción del Banco Emisor y la indisplina fiscal del Gobierno le prestan un flaco servicio a la estabilidad económica y a la sostenibilidad del crecimiento derl PIB. Preocupa sobremanera que el país no sólo no ha avanzado en competitividad ni en la diversificación de sus mercados externos y de su oferta exportadora, sino que hoy dependemos más que nunca de las exportaciones de productos primarios cuyos precios se caracterizan por su gran volatilidad. La reprimarización de la economía del país no le hace bien a esta, no le conviene, pues como bien lo dice Manuel José Cárdenas “Apoyarse en factores tan estáticos como los recursos naturales, puede ser una buena manera de comenzar pero una mala manera de continuar”. La situación es apremiante y cada día que pasa los estragos de la revaluación son mayores y las soluciones se tornan aún más complicadas. Llegó la hora de actuar con prontitud y firmeza, antes de que se haga tarde!


Bogotá, octubre 4 de 2010
www.amylkaracosta.net

HABLEMOS DE REGALÍAS Y EXTERNALIDADES

Esto dijo el Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry, refiriéndose al proyecto de acto legislativo que busca reformar el régimen de regalías: “en mi concepto, esta será la reforma  más importante en años para el desarrollo del país”. Y no es para menos, dado que según sus propias palabras “la idea es ahorrar un punto del PIB y utilizar buena parte de ese punto para pagar deudas, lo que nos ayuda a llegar más rápido al grado de inversión y además baja los gastos del Gobierno y los intereses”. Este es el fin último de dicha reforma y así lo han entendido caracterizados voceros del gremio empresarial. En concepto de la Asociación Bancaria, “sólo si el proyecto de reforma a las regalías avanza con rapidez en el Congreso se lograría frenar el hueco fiscal del Gobierno central…sobre todo porque con ello se implementaría la Regla Fiscal, que también se encuentra en trámite en el legislativo y que le permitiría al país corregir el alto déficit de recursos”. A las críticas sobre las pretensiones del Gobierno de recentralizar los recursos con este proyecto, se responde candorosamente diciendo que “estos recursos continuarán siendo de propiedad exclusiva de las entidades territoriales y no se utilizarán para atender obligaciones de la Nación”.

Supuestamente los recursos de los cinco fondos, a los cuales quedaría reducido el Sistema General de Regalías (SGR) después de aprobado en tercer debate, se invertirían en las regiones. El Director de Planeación Nacional Hernando José Gómez asegura que “el gasto de las regalías será ejecutado por las entidades territoriales, no por el Gobierno Nacional y será destinado a proyectos prioritarios de cada región”. Empero, sólo se trata un simple ejercicio de asientos contables, pues en la misma medida que los proyectos de impacto regional se financiarían con tales recursos, de este modo se le aligerarían las cargas al Gobierno central, el cual vería liberados sus propios recursos los cuales podrían ser reorientados a otros menesteres. El saldo al  final será una mayor concentración de recursos en manos de la Nación. Ello es tanto más cierto, habida consideración de que esta no aporta un solo peso a ninguno de tales fondos, particularmente al Fondo de Ahorro y Estabilización a través del cual se propone implementar estrategias contracíclicas, siempre recostándose en las entidades territoriales. Para defender este nuevo esquema el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes aduce que “la asignación racional de esos recursos y su manejo técnico garantizan mayor justicia social, mayor productividad y menor necesidad de acudir a otras fuentes de impuestos a deuda”. No en balde para él “el control central fortalece la descentralización”, dado que la “racionalidad” y el manejo “técnico” por parte del Gobierno central se da por descontado, es axiomático.
Ahora bien, los criterios con los que se distribuirían los recursos del SGR serían los mismos que hoy se aplican para la distribución de los recursos de Sistema General de Participaciones (SGP), el cual ha fracasado en su propósito de lograr la convergencia interregional. Como lo sostiene el investigador Adolfo Meisel, “actualmente estamos en los mismos niveles de desigualdad que había en 1991 -convergencia sigma-. Es decir, cero avances en este campo”. Y nos lo corrobora el entonces gobernador del Atlántico y ahora Ministro de Minas y Energía Carlos Rodado Noriega: “nuestra nación exhibe innegables disparidades regionales que infortunadamente han sido perpetuadas y en algunos casos, profundizadas por el sistema de transferencias adoptado”. Si el SGP ha fracasado en el intento de reducir la brecha interregional, no hay razones para pensar que el SGR tal como está concebido va a lograr la equidad interregional que se promete. Como nos lo recuerda Meisel “Rodriguez-Pose y Ezcurra argumentan que la razón por la cual sucede ese aumento en las desigualdades regionales en los países en desarrollo es que estos tienden a tener unos mayores niveles iniciales de disparidad interregional, lo cual se refleja en una menor capacidad administrativa y de gestión de las regiones más atrasadas. Así mismo, las zonas más rezagadas tienden a tener menor influencia en el Gobierno central y por lo tanto en las inversiones públicas adelantadas con recursos del Gobierno central”. Es decir, que, como se dice en el lenguaje coloquial, aquél que tiene más saliva traga más harina!

SOFISMA O SILOGISMO


Para el consultor Mauricio Cabrera todo el embrollo que se ha armado con el proyecto de acto legislativo de marras se resolvería si las regiones afectadas por el mismo abrieran sus entendederas a un simple silogismo. Helo aquí: “Premisa mayor: los recursos naturales no renovables y las regalías que genera su explotación son propiedad del Estado. Premisa menor: el Estado somos todos los colombianos. Conclusión: las regalías les pertenecen a todos los colombianos”. Y concluye: “este sencillo silogismo debería ser suficiente para zanjar el debate nacional sobre la propuesta del Gobierno para redistribuir las regalías y para convencer a los municipios y departamentos opositores de que la acepten, en aras de la equidad, el respeto a la Constitución y la salvaguarda de la unidad nacional…O todos en la cama o todos en el suelo. No se puede seguir con dos reglas distintas de repartición de los recursos del Estado, una para las regalías y otra para el SGP. Como el SGP debe seguir siendo para los más necesitados, lo lógico es que también las regalías sean para todos”. Si fuera coherente, lo lógico sería que también las regalías sean para los más necesitados, que no son propiamente aquellos por los que el aboga, porque resulta que coincidencialmente los más necesitados habitan justamente las regiones mineras del país; para comprobarlo bastaría con superponer el mapa de los asentamientos poblacionales más vulnerables con el mapa minero del país. Por lo demás, como ya tuvimos oportunidad de plantearlo, el Modelo económico que prevaleció durante todo el siglo XX y en lo que va corrido del siglo XXI así como las políticas públicas que de él se ha derivado han tenido un marcado sesgo centralista, favoreciendo no propiamente a los más necesitados sino a los más pudientes. Son inconmensurables los recursos públicos que por cuenta de subsidios, subvenciones y compensaciones de todo orden han ido a parar a manos de los más poderosos y a sus regiones, gracias a sus mayores influencias y a su mayor capacidad de gestión.


IMPACTO Y EXTERNALIDADES


Según el ex ministro Hommes son falaces los argumentos que militan a favor de que no se le arrebaten las regalías directas a los departamentos y municipios productores de recursos naturales no renovables (RNNR) y los municipios portuarios por los cuales se transportan.  Para él esgrimir como argumento, como lo ha hecho el gobernador de Santander Horacio Serpa, que la explotación petrolera o minera afecta negativamente a las localidades, “es falaz o por lo menos incompleto, porque desconoce que también trae consigo aspectos muy positivos para el desarrollo regional, como son la inversión, la superior mezcla en la oferta de trabajo y progreso técnico. Gracias a ellos, La guajira y los Llanos Orientales, por ejemplo, han podido ingresar plenamente a la economía y la política nacional”. Es bien sabido que la explotación petrolera y la minera además de ser altamente intensivas en capital, constituyen verdaderos enclaves en las regiones en donde se desarrolla, dados sus escasos encadenamientos hacia adelante y hacia atrás. No sabemos qué entiende el ex ministro por “ingresar plenamente a la economía y a la política nacional” de La guajira y los Llanos Orientales” y cómo se traduce ello en el mejorestar de sus moradores. Ahora entendemos por qué en su concepto “Las entidades territoriales del área donde se ubican las minas deberían estar al final de la cola de beneficiarios y no de primeras”.


Mauricio Cabrera dice que “uno de los argumentos utilizados por quienes se oponen a la redistribución de las regalías propuesta por el Gobierno es que las regiones productoras son las que sufren el daño ambiental de la explotación minera y de hidrocarburos”. Desde esta perspectiva, se entiende que las regalías “son la compensación por los daños ambientales y deben ser utilizadas para repararlos”. Es el ex ministro de Medio Ambiente Manuel Rodriguez, a quien él cita en su alegato en el sentido que “se trata de compensar a las presentes y futuras generaciones por la huella ecológica dejada por la minería mediante la destinación de una parte de estos recursos económicos a la protección y restauración de diversos ecosistemas en un monto que no debería ser menor al costo de los daños ocasionados al patrimonio económico de la Nación”. Pero, el ex ministro no se está oponiendo a la redistribución propuesta sino que sale en defensa de la sostenibilidad ambiental que se puede ver seriamente comprometida con el boom de la minería. Aunque su objetivo es loable no compartimos su enfoque; por ello, esta vez sí nos identificamos con Cabrera cuando afirma que “el daño ecológico sí hay que repararlo en su totalidad, pero no con los recursos de las regalías, sino que les corresponde a las empresas mineras pagar por la restauración de los ecosistemas con dineros distintos y adicionales a las regalías que pagan al Estado”. Ello no obsta para que se prevea la destinación de parte de las regalías a la preservación, conservación y reparación del medio ambiente en su más amplio espectro, ya que la sostenibilidad ambiental debe estar incorporada a cada una de las cinco locomotoras del crecimiento.


Este, entonces, no es el argumento para defender el derecho que les asiste a las entidades territoriales y portuarias a recibir regalías directas por concepto de la explotación y transporte de los RNNR. Es claro que esta actividad, además del impacto ambiental al cual ya hicimos referencia, comporta además de sus beneficios, que son para todo el país, unas externalidades negativas tanto en el orden social como económico. Es bien sabido que el desarrollo de las actividades inherentes a la minería y a la industria petrolera traen consigo desplazamientos poblacionales en doble sentido, el desarraigo de quienes están asentados en su área de influencia, quienes terminan reubicados y la súbita e incontrolable ola inmigratoria, con todas sus consecuencias. De otra parte, en no pocos casos las actividades de las empresas petroleras y mineras, sobre todo cuando estas últimas realizan su explotación a cielo abierto, desplaza la actividad agrícola que es intensiva en mano de obra para instalar otra que como ya quedó dicho es intensiva en capital. A guisa de ejemplo digamos que la extracción del carbón en el Sur de La guajira y el Norte del Cesar se da en una zona de gran vocación agrícola, la cual es incompatible con la actividad minera. Estos son costos tangibles que deben ser compensados o retribuidos a través de las regalías, entendidas estas, como lo consagra la Constitución Política de Colombia como una contraprestación económica.


Pero, a través de las regalías la empresa que explota el recurso paga también el valor inmanente del recurso que se extrae. Como lo advirtió el profesor Clemente Forero hace muchos años, a propósito del  debate que se suscitó por la firma del contrato de Asociación Carbocol – Intercor, “ya en 1817  explicaba David Ricardo que si las minas fueran abundantes e igualmente fértiles no producirían  ninguna renta a sus dueños. Pero, no siéndolo, la persona o país que las posee ha de recibir una renta por ellas. De donde fácilmente se deduce que además de los costos de sacar y transportar el carbón, el país debe tener en cuenta el valor de este recurso que no es un bien libre. Según Robert Solow: un yacimiento de petróleo, una veta de hierro o un depósito de cobre enterrado constituyen un capital para la sociedad o para su dueño…en la misma forma que una imprenta, un edificio o cualquier otro activo. La única diferencia es que el recurso natural no es reproducible”. Además del valor del RNNR que se tasa a través del porcentaje de regalías que se establece contractualmente con base en los parámetros que fija la Ley las empresas explotadoras del mismo deben cancelarle al Estado el impuesto de renta y complementarios, los cuales también hacen parte de la ecuación a la hora de hablar de distribución o redistribución. La suma de unas y otros es la que se conoce en el argot de la minería como State Take (participación del Estado en la renta petrolera o minera), el cual difiere de país a país.


Huelga decir que generalmente son mayores los ingresos por concepto de impuestos que aquellos se reciben por regalías. En el 2009, el Gobierno central recibió $11.3 billones (2% del PIB) por concepto de impuestos ; en contraste, para el mismo año se giraron $5.3 billones por concepto de regalías (1% del PIB), de los cuales le correspondieron a los departamentos y municipios productores y portuarios $3.1 billones (0.6% del PIB) y al FNR $2.1 billones(0.4% del PIB). Según las proyecciones del mismo Gobierno se espera recibir en los próximos diez años $260 billones por concepto de impuestos y $100 billones por concepto de regalías tanto directas como indirectas; la diferencia entre los ingresos de regalías e impuestos salta a la vista. Aunque se ha cerrado sin abrirse el debate en torno al más apropiado nivel de State Take, tenemos que insistir en la conveniencia de pactar fórmulas que le permitan al país beneficiarse de los mayores precios de mercado del mineral a fin de que la empresa explotadora en las coyunturas de altos precios no se quede con la parte del león en detrimento del interés nacional. A modo de ilustración destaquemos cómo las compañías petroleras más importantes de los EEUU ganan ahora seis veces más que antes de este boom. Así lo destacó la prensa: “las 19 compañías que tienen la mayor parte del mercado obtuvieron utilidades por valor de US $37.000 millones en el primer semestre del año, cifras seis veces mayor que las registradas durante el mismo período del año pasado, cuando sumaron un poco más de US $5.000 millones. Si a lo anterior se agregan las ganancias obtenidas en el exterior, el monto sube a los US $45.000 millones”. Cabe señalar que como es apenas obvio a mayores utilidades mayores son los impuestos que deben pagar tales empresas en su casa matriz; dicho de otra manera, lo que dejan de pagar por concepto de regalías e impuestos en donde operan termina abultando las faltriqueras de aquella y ello no es justo.


REVIVEN LAS REGALÍAS DIRECTAS


Ya hemos visto las razones que le asisten a las entidades productoras y portuarias para recibir por derecho propio sus regalías directas y no ser simplemente partícipes, al igual que todas las demás entidades, del SGR que se pretende crear. Las mismas fueron desestimadas tanto por parte del Gobierno en el proyecto presentado a la consideración del Congreso de la República, como por parte del Senado de la República, no así por parte de la Cámara de Representantes. En efecto, en el trámite y aprobación en la Comisión Tercera de esta se impuso la sindéresis arribándose a un acuerdo con el Gobierno y su bancada para revivir las regalías directas a favor de las entidades productoras y portuarias. Según la ponencia que se aprobó las mismas “tendrán derecho a participar de las regalías y compensaciones en el porcentaje que defina la ley que desarrolle el acto legislativo y ejecutarán directamente estos recursos”. Ello, sin perjuicio de su acceso a los recursos provenientes de los cinco fondos que se crearían a partir del SGR. De este modo se dio un primer paso en la dirección correcta, restando su aprobación en la plenaria de esa misma corporación y aguardar lo que resulte de su trámite en segunda vuelta en el próximo período legislativo como lo manda la Carta. El porcentaje que les corresponda como regalías directas quedaría deferido a la Ley que desarrolle el acto legislativo todavía en agraz; allí muy seguramente se dará un nuevo pulso entre las entidades actualmente receptoras de las regalías y aquellas a las que se les han abierto las expectativas de empezar a recibirlas. En los primeros escarceos, según uno  de los voceros de las primeras en el Congreso de la República, “Planeación Nacional elevó la apuesta al pasar del 20% al 40%”, falta ver en qué termina este contrapunteo entre unas y otras.


Mientras el Presidente Santos y su gabinete celebraron el acuerdo alcanzado, no faltaron aquellos que son más papistas que el papa y han salido a despotricar en contra del texto aprobado. A juicio del ex ministro Hommes “si se les hacen demasiadas concesiones a los departamentos y a los otros gobiernos locales…el Gobierno fracasaría estruendosamente…Es mucho lo que está en juego y no se puede caer en la tentación de irles cediendo a los gobernadores y a los políticos regionales pedacitos del proyecto original hasta que el nuevo régimen se parezca demasiado al que se quiere reformar”. La periodista María Teresa Ronderos fue mucho más lejos en su diatriba en contra de lo aprobado en la Cámara de Representantes al considerar que el alto Gobierno “quiso disfrazar lo que a mi modo de ver es un derrota demasiado temprana en la larga batalla que se propuso dar”. Dice ella, refiriéndose a los damnificados con el texto primigenio  que “por semanas, los políticos de estas entidades territoriales han venido invocando indignados las urgentes necesidades de sus regiones, la autonomía regional y cómo necesitan millones para contrarrestar las siete plagas que les caen cuando se descubre un yacimiento”. Pero, no son sólo los políticos a quienes les causa indignación el “mazazo”, como lo denomina El Heraldo, “en la planeación a largo plazo” de las entidades productoras y portuarias, “por cuanto ellas, por ser receptoras de regalías, han tenido poco acceso a otras fuentes de recursos nacionales y así se han ido aplazando soluciones de impacto general que, supuestamente, con el boom que se anuncia, iban a ser atendidas. Ahora han entrado en un estado de incertidumbre y alcanzar certeza es uno de los principales desafíos en la Región”.


Se duele María Teresa de que ¨el último gol de los políticos¨, como ella califica la aprobación en tercer debate de las regalías directas, “deja el esquema cojo, pues los productores seguirán como antes, decidiendo y ejecutando directamente sus regalías”. Esto le parece a ella muy grave, como si el sólo hecho de cambiarle de ejecutor a tales recursos bastara para impedir que los “cínicos sin parangón” que ella denuncia, quines “por décadas han gozado de estos dineros a chorros y aún muestran sin sonrojo índices sociales deplorables en sus territorios” sigan haciendo de las suyas. No se puede seguir cogiendo el rábano por las hojas; una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa; el debate en torno a las regalías no se puede seguir abordando con maniqueismos y fariseismos estériles. Coincidimos con la columnista Cristina de La Torre cuando afirma que “hay en el proyecto una laguna colosal: no contempla mecanismos efectivos de control sobre el manejo de las regalías. Si corrupción e ineficiencia hay en provincia, también ellas campean en el poder central. No por entregarle al Gobierno Nacional la administración de esos recursos desaparecen los tentáculos de la corrupción que succionan todas las finanzas del Estado”. Es paradójico, por decir lo menos, que mientras este proyecto avanza precipitadamente en su trámite legislativo, el proyecto de Estatuto anticorrupción sigue atascado en el Congreso de la República amenazando con hundirse; esta es una pésima señal. Este proyecto junto con el híbrido de restitución de tierras y reparación de víctimas se van a convertir en la piedra de toque que pondrá a prueba el compromiso de los partidos que hacen parte de la coalisión de gobierno con la Unidad Nacional del Presidente Santos; ser o no ser, esa es la cuestión.


LA SUERTE DE LAS VIGENCIAS FUTURAS


Lo cierto es que muchas de las entidades territoriales que hoy reciben regalías directas se tornarían fiscalmente inviables si se les priva de ellas; en departamentos como el Cesar y  La guajira, por ejemplo, los ingresos provenientes de las regalías representan entre el 36% y el 40% respectivamente de su presupuesto anual. Es más, muchos de ellos tienen empeñadas buena parte de las regalías a través de vigencias futuras, las cuales en su momento fueron autorizadas por el Ministerio de Hacienda; muchos de estos compromisos van hasta el año 2024. 13 de los 16 departamentos que reciben regalías están hasta el endeudados hasta el cogote; en promedio las sumas comprometidas van desde los $1.000 millones anuales de Sucre entre 2009 y 2023 hasta los $72.646 millones anuales del Cesar. En los casos del Cesar y La guajira fue el propio Gobierno Nacional a través del Vicepresidente Francisco Santos el que atosigó a las administraciones departamentales hasta lograr que pignoraran parte de las regalías para financiar los planes departamentales de agua potable. En el caso particular de La guajira no fue óbice el que para el momento de la contratación del crédito con el Banco Mundial por US $90 millones no fuera sujeto de crédito ni pudiera recibir aval de la Nación por estar incursa en las causales de inviabilidad fiscal, de acuerdo con el Informe de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda. Pese a ello, este le expidió el aval a dicho crédito; es irritante constatar que cinco años después de la firma del crédito la carencia del servicio de agua potable en La guajira sigue siendo dramática. En este caso como en tantos otros la responsabilidad de semejante despropósito es compartido por el Gobierno central y las autoridades seccionales. 
Con mucha razón ha salido la Viceministra de agua, Claudia Mora, a señalar que “respecto a la nueva ley de regalías, nosotros hemos alertado que es necesario buscar una estrategia que blinde lo que ya se comprometió, particularmente para planes de agua. Primero, porque de otra manera muchos entes territoriales no hubieran podido hacer esa inversión y, segundo, porque todo lo que se hizo tiene amparo jurídico”. La Contraloría General ha resuelto demandar las ordenanzas que facultaron a los respectivos gobernadores para comprometer vigencias futuras; en dado caso que dicha acción prospere, habría que establecer quién respondería por las obligaciones contraídas al amparo de dichas facultades. Es de anotar que el tema de las vigencias futuras no se circunscribe a los departamentos que reciben regalías; en total son 650 entes territoriales los que comprometieron $16.21 billones en vigencias futuras, suma esta equivalente al gasto de todos los entes territoriales del país en año y medio ($10 billones). Y los entes territoriales con rubros mayores de vigencias futuras no son precisamente los que reciben regalías, la lista la encabezan Cundinamarca con $2.9 billones, Bogotá con $2.1 billones, Medellín $1 billón, Valle del Cauca $$932 millardos, Cali $914 millardos, entre otros.

OTRA PATA QUE LE NACE AL COJO


El afán con el que se ha venido tramitando este proyecto por parte de sus promotores no ha dado pábulo para la reflexión y el análisis sereno del mismo. Una de las ligerezas en las que se ha incurrido, que puede convertirse a la postre en un impasse insalvable es la omisión de la consulta previa integral y completa a los pueblos indígenas asentadas en el área de influencia de la explotación de RNNR, toda vez que ellas también se verían afectadas por la reforma al régimen de regalías. En efecto, tal y como lo prescribe el artículo 11 de la Ley 756 de 2002, a ellos les asiste actualmente el derecho a que el 20% de las regalías que le corresponde al municipio y el 5% de las del departamento “se asignarán a inversiones en las zonas en donde estén asentadas las comunidades indígenas”, el cual se vería claramente vulnerado. Los artículos 6, 7 y 15 del Convenio 169 del año 1989 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) así lo exigen y Colombia es signataria del mismo, el cual adquirió su poder vinculante con su ratificación a través de la Ley 21 de 1991, desarrollada posteriormente por el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, reglamentada mediante el Decreto 1320 de 1998 y el Decreto Ley 200 del 3 de febrero de 2003. También tiene asidero en los artículos 7 y 330 de la Carta y al hacer parte del bloque de constitucionalidad es de obligatorio cumplimiento. Es más, Colombia al suscribir la Declaración Universal de los Pueblos Indígenas en mayo del año pasado se comprometió a cumplir sus estipulaciones, las cuales amparan dichos derechos, que son inalienables. Hay amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto y precisamente por la transgresión de estas normas se cayeron la Ley Forestal, el Estatuto Rural y la reforma reciente del Código de Minas puede correr la misma suerte; en todos los casos por haberse saltado a la torera el requisito de la consulta previa siempre que se tomen decisiones que afecten a los pueblos indígenas, sean ellas de carácter administrativo, legislativo o con más veras si se trata de una reforma constitucional. Este es el caso de La guajira y el Cesar, particularmente. Definitivamente, de la carrera no queda sino el cansancio, a quienes ya se frotan las manos y les brillan los ojos, locos de contento, ante la expectativa de participar de esa especie de tómbola con las regalías, les puede pasar lo de la lechera de Samaniego.


¿QUÉ SIGUE?


El trámite de este proyecto de acto legislativo  se ha topado con obstáculos inesperados, a pesar de que, como lo afirma envalentonada María Teresa ronderos, “son más los municipios y departamentos que se ven beneficiados por la reforma a las regalías” o por lo menos eso le han hecho creer. Pero, es que su defensa además de floja es presa de sus propias contradicciones; al tiempo que se dice que los actuales beneficiarios no verían menguados sus recursos, el Senador Roy Barrera, Coordinador Ponente en el Senado de la República, luego de advertir que “lo que buscamos es que haya una verdadera equidad en la distribución de las regalías”, no tiene empacho en espetar que “no se trata de un despojo de recursos a nadie. Pero, las regalías directas van a bajar de un 100% al 20% al 2014. De eso se trata, de redistribuir mejor esos dineros”. En todo caso el debate se ha ido decantando y por parte del mismo Gobierno se ha empezado a dimensionar el daño que se le infligiría a las regiones productoras de no consultar el interés de las mismas. Al final se tendrá que arribar a una solución de compromiso, de una reforma que no sea el producto de la imposición sino de la concertación, de la deliberación y no de los conciliábulos; a ello le apostamos. Alejandro Gaviria, Decano de Economía de la Universidad de los Andes, hace un buen diagnóstico del estado actual de este proyecto: “uno podría fácilmente imaginarse una mejor reforma, más enfocada, menos cositera, sin tantos cajoncitos, pero la política es un asunto complejo. Con todo, la reforma actual es un buen ejemplo de posibilismo, un compromiso entre lo deseable y lo factible”. 

Bogotá, noviembre, 15 de 2010
www.amylkaracosta.net

SOSTENIBILIDAD FISCAL Y/O EMERGENCIA SOCIAL

“No podemos resolver los problemas de la misma manera que los creamos”
Albert Einstein



DE LA BULIMIA A LA ANOREXIA

Cuando ya estaba de partida, el ex ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga le aconsejó a su sucesor, Juan Carlos Echeverry, que “si mañana el petróleo está a 100 dólares el barril, quiere decir que el gobierno no puede gastar esa plata, la tiene que ahorrar para pagar deuda y si ya esta alcanza un nivel mínimo, pues entonces deberá guardarla para crear ahorros…Lo que quiere el gobierno es tener menos deuda para pagar menos intereses, para poder usar esa plata en más educación…Hay que definir que las vigencias futuras deben representar un determinado monto de un presupuesto, eso hace que sea mucho más selectivo el gasto”. Este fue el preludio a su anuncio posterior de la presentación a la consideración del Congreso de la República del proyecto de acto legislativo “por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”. De hecho el Gobierno saliente acababa de recibir de manos del Comité Técnico Interinstitucional, integrado por el Ministerio de Hacienda, el Banco de la República y el DNP, un documento contentivo de dicha propuesta, así como de la reforma del régimen de regalías. En una alusión directa a las medidas tendientes a frenar la revaluación galopante del peso frente al dólar, expresó el ex ministro Zuluaga que “la Regla fiscal es la contribución que el Gobierno Nacional le da al banco. Es la regla de austeridad que acompañará el esfuerzo del B de la R”. Mejor dicho, el diablo haciendo hostias! 

Lo más inverosímil es que estas palabras provengan de quien manejó las finanzas públicas del Gobierno anterior, que no se caracterizó propiamente por su disciplina fiscal. Lejos de ello, como lo acota ANIF, “representa una paradoja, pues fue el mismo gobierno el que se gastó el FAEP precisamente cuando el manejo anticíclico lo que exigía era haberlo reforzado, incrementando la acumulación de recursos en épocas de vacas gordas”. En ello coincide con el investigador de Fedesarrollo Mauricio Reina: “es paradójico que el Gobierno presente un ajuste como este sólo hasta ahora, teniendo en cuenta que lo habría podido hacer en la época de mayor auge de la economía colombiana de los últimos treinta años (entre 2002 y 2007) que le correspondió administrar”. A él le tocó precios del petróleo de US $147.50 en julio de 2008 y no solamente no ahorró un solo peso de esa bonanza de la que poco se habla, sino que se feriaron los recursos ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP), el cual fue creado a través de la Ley 209 de 1995. Como nos lo recuerda el ex ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla, “en septiembre de 2002, tras seis años de las vacas flacas de la historia reciente, el FAEP había subido a 1.6 del PIB, su máximo nivel histórico…Entre septiembre de 2002 y diciembre de 2009, finalmente, época de vacas gordas, el FAEP cayó en 1.2 puntos del PIB”, es decir quedó reducido a la nada! Y qué decir de las vigencias futuras, el anterior gobierno comprometió $30.5 billones, de los cuales 84.8% pesará sobre los presupuestos de las vigencias entre 2011 – 2016 y el 15.2% sobre los correspondientes al período 2017 – 2027. La administración Uribe batió todos los record; mientras los gobiernos presididos por Samper y Pastrana comprometieron vigencias futuras por valor de $3.2 billones, durante los dos períodos de Uribe el monto se elevó a los $27.3 billones. Va para el Gobierno de Santos la misma admonición de Jesucristo a sus discípulos: “sobre la cátedra de Moisés se sentaron los escribas y los fariseos. Así que, todo lo que os dijeren que guardéis, guardadlo y hacedlo; más no hagáis conforme a sus obras, porque dicen y no la hacen”.  

Es bien sabido que el Gobierno central arrastra un déficit fiscal estructural el cual data desde 1993. Los gastos recurrentes, inflexibles y con tendencias hacia el deterioro totalizan en promedio un 19.7% del PIB. Entre tanto los ingresos a duras penas alcanza el 15.5% del PIB. De esta manera se tiene un déficit estructural del orden del 4.2% del PIB en cabeza del Gobierno central. Por lo demás, la presión tributaria se encuentra estancada en niveles del 13% del PIB frente a una media del 17% del PIB en américa latina. De allí el persistente déficit primario del Gobierno Central (faltantes antes del pago de intereses de la deuda) el cual oscila en torno del 1% del PIB, el cual lo ha llevado a incurrir en lo que se denomina esquema “ponzi”, estos es, a recurrir a más endeudamiento para atender el pago de los intereses corrientes de su deuda. Este es el panorama que enfrenta el Gobierno Nacional cuando estamos ad portas de la anunciada bonanza minera-petrolera y se teme que esta incube el virus de la enfermedad holandesa, la cual además de resistente es autoinmune. 

LA ENFERMEDAD HOLANDESA
Esta no es la primera vez que se habla en Colombia de bonanza y de enfermedad holandesa; recordemos que con ocasión del hallazgo de crudo en el pié de monte llanero (Cusiana, Cupiagüa, Pauto y Volcaneras) también se armó una algarabía como la actual. Pero, todo fue víspera de mucho y día de nada, pues la bonanza petrolera no tuvo ni la magnitud ni la perdurabilidad que se vaticinó, pues se sobreestimaron las reservas descubiertas. Lo único positivo que quedó de semejante alboroto fue que a raiz del mismo se aprobó por parte del Congreso de la República el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) en 1995, el mismo que posteriormente se ferió desatentadamente en víspera del coletazo de la gran crisis global, enredando su manejo, el mismo que ahora se busca restablecer a través del proyecto de acto legislativo que reforma el régimen de regalías. Se habla de la enfermedad holandesa básicamente para referirse a la excesiva dependencia con respecto a un recurso natural cualquiera y los indeseables efectos colaterales que de ello se deriva. Tuvo su origen en los estragos en la economía holandesa que trajo consigo el descubrimiento en el Mar del Norte, cerca de Slochteren, en la provincia de Groninga, y posterior comercialización de unas inmensas reservas de gas en 1959. La súbita riqueza había trastornado a la economía al apreciar en exceso su moneda, el florín, lo cual puso en calzas prietas a los demás renglones de la economía, en especial a los bienes transables, al perder competencia y competitividad. Desde entonces se acuñó esta denominación del síndrome holandés para diagnosticar los nefastos efectos que se siguen de un aumento súbito y significativo de los ingresos de un país. 

La historiadora norteamericana Terry Lynn, autora del texto La paradoja de la abundancia, afirma que la situación de Venezuela durante sus auges (años 1974 y 1983, principalmente) y las turbulencias que ocasionaron, son comparables con las de naciones como Indonesia, Nigeria y argelia, que no supieron manejarlos. Esta amarga experiencia se suele extrapolar sin reparar en las especifidades que revisten los ciclos económicos en cada país y para ello se incurre en la simplificación de los análisis y/o el trasplante mecánico de estos de unos países a otros. Una clara muestra de ello es la correlación que atribuye el estudio del Comité Técnico Interinstitucional entre la recurrencia de las bonanzas y las crisis recesivas en Colombia, cuando la evidencia empírica muestra que estás últimas más que a bonanzas han respondido a los coletazos de las crisis externas, es el caso del colapso de 1999  y su concomitancia con  la crisis asiática y luego la recaída de 2009 con la crisis hipotecaria de los EEUU que terminó interrumpiendo el quinquenio virtuoso 2003 – 2008. Resulta muy forzado, entonces, tratar de sugerir una correleción entre el auge del cual estuvieron antecedidas estas crísis con la crisis misma; este es el tipo de correlaciones que se conoce en argot de la economía como correlaciones espurias, es decir que nada tiene que ver una variable con la otra o si la hay en vez de ser causal es casual.        

Ya sea por los altos precios internacionales de los productos básicos, por los mayores volúmenes exportados o por una combinación de ambos, se incrementa sensiblemente el ingreso de divisas al país, ora por concepto de la Inversión Extranjera Directa (IED) que es absorbida preponderantemente por este sector, ora por el mayor valor de las exportaciones de los mismos. Si no se le ponen cortapisas a las torrenteras a través de las cuales se da su monetización, ello da pié a la sobrevaluación del peso y a los brotes inflacionarios, los cuales darían al traste con la competitividad de los demás productos diferentes a la minería y el petróleo. Actividades como la agricultura y la industria se verían resentidas y estarían expuestas a su progresivo marchitamiento al perder tanto sus ventajas comparativas como competitivas, afectando no sólo a los demás bienes transables sino también a aquellos que aunque no son transables compiten con los que se importan al país. Ello impactaría negativamente el crecimiento del PIB y el empleo, sobre todo este último dado que la minería y la explotación de hidrocarburos es muy intensiva en capital, 92% y 97% respectivamente, a diferencia de la agricultura y la industria que son empleadoras de mano de obra.

Es el caso de Venezuela, país este en el que su economía depende en gran proporción de la extracción y venta de crudo; es lo que se ha dado en llamar petrolización de su economía. Actualmente sus exportaciones de crudo representan más del 90% de sus exportaciones totales y sus importaciones de manufacturas y productos agrícolas son cada vez mayores. Cuando ello ocurre, el país queda a merced de los mercados del petróleo caracterizados por su gran volatilidad de precios, los cuales dependen a su vez del comportamiento de la oferta y la demanda, pero sobre todo, como ocurre con todos los comodities, de las presiones especulativas en los mercados de futuros. Esta gran dependencia con respecto a un sólo renglón de exportación torna muy vulnerable a la economía y muy deleznables las finanzas públicas, las cuales pueden pasar intempestivamente, sin vísperas, de la cima a la sima generando una gran inestabilidad con todas sus consecuencias. A los estragos causados por la enfermedad holandesa a la economía se viene a sumar el desbarajuste fiscal que provoca. Como lo sostiene Carlos Gustavo Cano, co-director del Banco de la República, “hay evidencia empírica acerca de la fuerte correlación directa que existe entre los ingresos petroleros y el gasto público en dichos países. Y, en no pocas ocasiones, sobre la consiguiente proclividad al desperdicio, el despilfarro y la corrupción en la gestión de los recursos del Estado”. La creencia de que el boom de la actividad minera y petrolera se va a prolongar indefinidamente entraña el riesgo al aumento desmedido del gasto, sin parar mientes en el carácter no renovable del recurso y en los caprichos de los mercados del mismo, siempre oscilantes. 

Por ello, compartimos con Carlos Gustavo Cano que “en el más estricto sentido conceptual de sostenibilidad, en realidad no se trata propiamente de ingresos comunes y corrientes, sino de un stock de riqueza en trance de agotamiento en la medida en que sea transformado en liquidez, sin agregación alguna de valor. Así las cosas, las economías abundantemente dotadas con recursos naturales no necesariamente son tan ricas como lucen a primera vista. Su real riqueza dependerá del uso multiplicador de valor que cada país, en particular el alcance a darle a su utilización posterior en el mediano y el largo plazo (Bjerkholt and Niculescu, 2004)”. Es fundamental entender que los recursos naturales no renovables son un activo del Estado, como lo predica la Constitución Política de Colombia, y por ello mismo los recursos que se deriven de su extracción y comercialización deben invertirse en otro activo productivo que lo sustituya. Este es el fundamento del planteamiento original del pensador venezolano Arturo Uslar Pietri, quien fue desoido por sus compatriotas, de “sembrar el petróleo”. Sus palabras fueron premonitorias, al referirse “al sueño suicida de algunos ingenuos que ven como el ideal de la hacienda venezolana llegar a pagar la totalidad del Presupuesto con la sola renta de minas, lo que habría de traducir más simplemente así: llegar a hacer de venezuela un país improductivo y ocioso, un inmenso parásito del petróleo, nadando en una abundancia momentánea y corruptora y abocado a una catástrofe inminente e inevitable”. Él auguraba desde aquellos remotos tiempos “que, en lugar de ser el petróleo una maldición que haya de convertirnos en un pueblo parásito e inútil, sea la afortunada coyuntura que permita con su súbita riqueza acelerar y fortificar la evolución productora del pueblo venezolano en condiciones excepcionales”. Son dos los casos paradigmáticos que suelen mostrarse como ejemplos del mal y del buen uso de los recursos provenientes de las bonanzas de recursos naturales no renovables: entre los primeros se destaca el caso de Nigeria y Angola, países estos para los cuales dicha bonanza ha sido una maldición y entre los segundos está el caso de Noruega, que se ha servido de ella para su prosperidad. De allí la cantinela de la “maldición de los recursos naturales” también conocida como la “paradoja de la abundancia”.  

Un estudio reciente de Paul Collier, un economista de la Universidad de Oxford, citado por Mauricio Reina, investigador asociado de Fedesarrollo, “estima que, si el precio del petróleo se duplica de manera permanente, al cabo de 25 años el producto de la economía nigeriana se habría contraído en una tercera parte y el de la economía angoleña habría caído a la mitad”. En contraste, Noruega registra los mayores índices de desarrollo humano del orbe. La conclusión es obvia: la bonanza que para unos países se ha convertido en su peor desgracia, en otros ha sido la base para su bienandanza. Como lo acota Mauricio, “Noruega que ha alcanzado los mayores índices de desarrollo humano del planeta. Una simple comparación ratifica que la abundancia de recursos naturales puede generar riqueza pero también pobreza: la producción de hidrocarburos pesa más o menos lo mismo en las economías de Noruega y Nigeria, pero el ingreso por habitante noruego es 75 veces mayor que el nigeriano”. Pero, ello no es producto del sortilegio; lo que hace la diferencia de la suerte de unos países con respecto a otros es el manejo de los recursos provenientes de tales bonanzas; mientras unos se comportan como la cigarra disipada de la fábula de Pombo otros como la hormiga arriera han tenido el sentido de la oportunidad. Como bien dicen Reinhart “una ´bonanza´ no debe confundirse con una bendición”, pero tampoco, per sé, se puede asimilar a una ineluctable maldición. Lo que hace la diferencia entre unos y otros es ni más ni menos que la institucionalidad, qué tan sólida, qué tan fuerte y qué tan preparada está para manejarla. 

EL MANTRA DE LA REGLA FISCAL
El codirector del Banco de la República Carlos Gustavo Cano sostiene que “Un país que quiera convertir su riqueza natural en un motor de progreso debe aplicar políticas que minimicen el riesgo de una revaluación de la moneda, que atenúan la inestabilidad económica generada por las oscilaciones de los precios internacionales y que garanticen que los ingresos de esas bonanzas se inviertan en proyectos que aumenten el potencial productivo de toda la población”. Este es el sentido y la finalidad de la Regla fiscal que propuso el anterior gobierno y que ha sido compartida por el entrante. Se trata de congelar parte de los recursos provenientes de la bonanza de precios del carbón, el petróleo y el níquel, en dólares o en euros, fundamentalmente con la doble finalidad de ahorrar en la época de las vacas gordas y disponer de tales recursos en la época de las vacas flacas para poder hacer política fiscal contracíclica, al tiempo que se evitaría de esta manera una presión adicional sobre la tasa de cambio que tanto daño le hace a los demás sectores exportadores. Así lo han hecho Noruega y Chile, con mucho éxito. Este Fondo sería parte integral de la propuesta Regla Fiscal, que busca básicamente obtener un superávit primario del 1.5% del PIB como mecanismo de estabilización fiscal, fórmula esta que cuenta con una gran acogida en el país por lo loable de sus buenos propósitos. Este, entre otras cosas, se considera como uno de los prerrequisitos para que la economía colombiana recobre la calificación Grado de Inversión de su deuda soberana que perdió hace más de una década.

La Regla fiscal no es otra cosa que una batería de normas para volver por los fueros de la disciplina fiscal, tan venida a menos en los últimos gobiernos. La propuesta presentada parte de la hipótesis de que la economía crecerá a un ritmo promedio del 4.5%, que la producción de crudo llegará a los 1.5 millones de barriles hacia el 2018 y que el precio del mismo oscilará en torno a los US $87 el barril. No obstante, como se suele decir, una cosa es que el pasto esté verde y otra muy distinta es que hayan regresado las vacas gordas a pastar; como puede darse el escenario previsto puede no darse. En suma, “Las reglas fiscales tienen como objetivo fundamental el cautelar los desbalances fiscales, reduciendo la volatilidad de la política fiscal y al mismo tiempo asegurando su sostenibilidad. De acuerdo a Kopits y Symansky (1998), una regla fiscal es entendida como una restricción permanente en la política fiscal, en términos de un indicador del desempeño fiscal agregado”. 

Esta no es la primera vez que se habla de bonanza y de enfermedad holandesa en Colombia; recordemos que con ocasión del hallazgo de crudo en el piés de monte llanero (Cusiana, Cupiagüa, Pauto y Volcaneras) también se armó una algarabía como la actual. Pero, todo fue víspera de mucho y día de nada, pues la bonanza petrolera no tuvo ni la magnitud ni la perdurabilidad que se vaticinó, pues se sobreestimaron las reservas descubiertas. Lo único positivo que quedó de semejante alboroto fue que a raiz del mismo se aprobó por parte del Congreso de la República el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) en 1995, el mismo que posteriormente se ferió desatentadamente en víspera del coletazo de la gran crisis global enredando su manejo y ahora se busca restablecer. Se está partiendo, entonces, de una premisa falsa cuando se afirma en la exposición de motivos del proyecto de ley No. 112 de 2010 “por medio del cual se establece una regla fiscal….” que “el Gobierno Nacional ha llevado a cabo constantes esfuerzos con el fin de ajustar sus cuentas fiscales y garantizar la sostenibilidad de sus finanzas…Colombia ha registrado avances importantes en el ajuste de sus finanzas públicas, para lo cual la adopción de reglas fiscales ha sido esencial”. Prueba de ello es que ocho años después el ex presidente Uribe entregó las finanzas del Gobierno Central con el mismo déficit con el que arrancó sus dos períodos consecutivos. Fue la propia Contraloría General la que conceptuó que “el servicio de la deuda y el déficit fiscal del Gobierno Nacional Central se profundizaron” en lugar de aliviarse. 

Las reglas fiscales pueden ser de carácter cuantitativo, cualitativo u orientada hacia la transparencia. Son  muchos los países que cuentan con su Regla fiscal; según un estudio reciente del FMI, en la actualidad cerca de 80 países en el mundo, tanto desarrollados como en vía de desarrollo, utilizan una o más reglas basadas en metas numéricas y han venido haciendo carrera en Latinoamérica desde la década de los 90. La Unión Europea (UE) la adoptó primero a través del Tratado de Maastricht y posteriormente mediante el Pacto por la Sostenibilidad y el Crecimiento. El caso más relevante en la región es el de la regla fiscal de Chile adoptada en el año 2001; también Brasil, Perú y México adoptaron reglas similares para encauzar sus finanzas públicas. Ello explica en gran medida porque estos países, a diferencia de Colombia que no tenía cómo hacerlo, sortearon con más éxito los embates de la crisis global reciente. 


COLOMBIA Y LA REGLA FISCAL

No es esta la primera vez que se intenta implementar una Regla fiscal en Colombia, pues la misma hacía parte del recetario del FMI hasta que la crisis global reciente desbordó sus límites y sus limitaciones, lo que lo obligó a cambiar su cartabón. A través de la Ley 358 de 1997, más conocida como la ley de semáforos, se establecieron mecanismos de control al endeudamiento de las entidades territoriales; mediante la Ley 549 de 1999 se metió en cintura el pasivo pensional territorial y se creó el Fondo de Pensiones Territorial (Fonpet) para cubrirlo; luego vendría la Ley 617 de 2000, de ajuste fiscal, que le establece límites al crecimiento del gasto de las entidades territoriales. Y más recientemente, se expidió la Ley 819 de 2003, de responsabilidad fiscal, la cual estableció la obligación de parte del Gobierno central de establecer periódicamente el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), mecanismo este que le da mayor transparencia a la gestión del gasto público. Todo este desarrollo normativo constituyen reglas fiscales de obligatorio cumplimiento y a pesar de ellas hoy no estamos mejor en materia fiscal que cuando estuvimos peor. Por ello no se deben crear falsas expectativas sobre lo que sería dable esperar del establecimiento de una Regla fiscal como la que ahora se propone. Desde luego, es mejor contar con la regla fiscal que no contar con ella. Al menos en el papel suena bien y funciona. Dicho sea de paso, los países desarrollados la tienen, pero no la cumplen. Como lo acota el profesor Alvaro Montenegro, “las reglas fiscales pueden ayudar, inclusive, ser necesarias en algunos casos, pero claramente no son necesarias en todos los casos. El equilibrio fiscal es un buen objetivo, pero no debe ser una camisa de fuerza. Más que reglas de aplicación mecánica, lo único necesario es un equipo económico hábil y serio con apoyo político y con la discrecionalidad para tomar decsisiones cuando las circunstancias cambien”. 

Esta vez se plantea básicamente una Regla Fiscal que tiene por cometido superar el crónico déficit primario en las finanzas del Gobierno central, se busca establecer una especie de estabilizador automático que permita ahorrar en los tiempos de vacas gordas y de esta manera poder implementar políticas fiscales contracíclicas cuando ello sea menester. Se busca igualmente por esta vía reducir la deuda neta de sus actuales niveles del 39.4% del PIB a no más del 28% del PIB en los próximos 10 años y de este modo anclar las expectativas sobre la situación fiscal. El Comité Técnico Interinstitucional que le planteó al Gobierno Nacional esta propuesta es categórico a la hora de precisar el alcance de la misma; según afirma “El diseño de la regla fiscal propuesta tiene como uno de sus fundamentos alcanzar niveles sostenibles de deuda pública, que garanticen la estabilidad macroeconómica del país y permitan recuperar el grado de inversión”, y “de esta manera cabría “esperar menores primas de riesgo y mejores condiciones en los mercados financieros locales e internacionales”. La obsesión por alcanzar el grado de inversión de la deuda soberana del país puede conducir a lo que califica Dani Rodrik como la “perversión de las prioridades”, subordinando los objetivos del desarrollo al test de las desprestigiadas calificadoras de riesgo. Huelga decir que las políticas que hacen acreedores al “grado de inversión” no son aquellas que propenden por la generación de empleo e ingreso y/o por la transformación de las estructuras productivas y la mayor competitividad del país, así como por el mayor crecimiento y la mayor riqueza nacional. 

Con razón el Nobel de Economía Joseph Stiglitz calificó de “notablemente miopes” a los “supuestos gurues financieros” que llevados por su fundamentalismo defienden a ultranza el “mantra de la reducción del déficit”, sin importar los alarmante índices de desempleo y de pobreza. En sus “Quince falacias funestas del fundamentalismo financiero” William Vickrey tildó de “búsqueda del Santo Grial” la obnubilación por corregir los desequilibrios fiscales a toda costa. Y de contera, “Estas ideas falaces, expuestas en diversas formas por quienes están cerca del poder económico, conducen a políticas que no sólo son crueles sino innecesarias y a la frustración por el incumplimiento de sus objetivos declarados”. De este modo quedaríamos en el peor de los mundos: mientras el B de la R se preocupa por mantener a raya la inflación, el Ministerio de Hacienda hará lo propio con el déficit fiscal, entre tanto el crecimiento y el empleo quedarían expósitos, abandonados a su propia suerte. Precisamente uno de los fallos de la Corte Constitucional que no fueron del gusto de los dómines del neoliberalismo fue el que aclaró de manera diamantina que “la finalidad del Banco de la República no es exclusivamente luchar contra la inflación. Esa es la función básica del Banco, pero la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos económicos, pues sus decisiones deben coordinarse con la política económica general y desarrollar el contenido social del Estado colombiano…La Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos del desarrollo económico y social previstos por la Carta”.
Llama poderosamente la atención que, como lo advierte la destacada analista de temas económicos Helena Villamizar García-Herreros “la definición de la regla fiscal circunscrita al balance primario expresa claras preferencias distributivas a favor del capital financiero. Sin duda el concepto de balance primario es muy útil para fines analíticos, pues permite observar separadamente el peso de los intereses de la deuda. Pero la exclusión de estos gastos de una regla de ajuste fiscal, dándoles así el privilegio de ser intocables, corresponde a una política distributiva a favor de los rentistas del capital financiero; dichos pagos no se discuten; literalmente no entran en la ecuación; gozan de una especie de inmunidad frente al ajuste”. Estos son los bemoles que acusa la propuesta Regla Fiscal, pues la misma pone de manifiesto su sesgo, dado que, como lo señala la economista y Directora del Área Económico Social de la Corporación Viva la Ciudadanía, Martha Yaneth Sandoval, en la medida que la Regla Fiscal se aplica sobre el Balance primario “del apretón fiscal se excluyen el pago de intereses y amortización de la deuda, justamente los rubros que en mayor medida han causado los desajustes fiscales, dejando todo el peso del cumplimiento de la Regla en los ajustes al gasto, léase al gasto social…La Regla  fiscal deja por fuera aspectos estructurales que explican el deterioro de las finanzas públicas colombianas. En Colombia, justamente imponer límites a la deuda pública como medida de ajustes fiscales resultó exitoso a la hora de sanear las finanzas departamentales y municipales, ¿por qué entonces se excluye este tema de la Regla fiscal que ahora se pretende a nivel nacional?”. 

En la sustentación de la Regla Fiscal está implicito el prejuicio de que el principal responsable del desequilibrio de las finanzas públicas es el gasto social, no así los gastos militares ni el servicio de la deuda externa e interna, los cuales sumados representaron el 53.43% del presupuesto del Gobierno central en 2002 y el 41.6% en 2010, como tampoco cuentan las gabelas tributarias que erosionan ostensiblemente la base impositiva.  Esta es la lógica del absurdo; como lo acota el profesor Cesar Giraldo, al mercado financiero “se le garantiza que, en caso de ser necesario, se recortará cualquier gasto público para continuar pagando el servicio de la deuda…la estabilidad macroeconómica considerada como un bien público….es decir es el gasto social y no la deuda pública es el que altera el equilibrio fiscal….plantear que la solución de la crisis  fiscal es asunto de una fórmula matemática oculta el fondo del problema. eso es antidemocrático”. Así de sencillo. Es curioso que al tiempo que se sostiene por parte de los expertos que “uno de los requisitos para el éxito de una regla fiscal es el de tratar de limitar las inflexibilidades del gasto”, cuando la Regla misma se constituye en una especie de torniquete aprisionando aún más el gasto público. 

LA SOSTENIBILIDAD FISCAL COMO DERECHO
En teoría son impecables las razones que se aducen para establecer la Regla fiscal como lo recomienda el Comité Técnico Interinstitucional; con las salvedades expuestas, no hay duda sobre su conveniencia, siempre y cuando no se convierta en un freno de mano que ponga en riesgo el crecimiento y el empleo y su sesgo no conduzca a la selección adversa. Las primeras dudas comienzan a la hora de analizar su pertinencia y oportunidad. Tal vez por ello la Comisión que trabajó la propuesta aconsejó establecer un período de transición que se extendería hasta el 2014, período este durante el cual no se aplicaría. Para el ex ministro Gabriel Rosas, la regla fiscal no debe ser un punto de partida sino el de llegada: “en la misma introducción del documento del comité técnico se dice que ´la evidencia internacional sugiere que los países no deben adoptar reglas para iniciar procesos de ajuste fiscal, sino que estas deben hacer parte de un proceso final de consolidación´. Colombia, es cierto, no está comenzando el ajuste, pero tampoco se encuentra en la etapa final. Quizas está un poco más allá del inicio, pero aún distante de la culminación. Así que es válido preguntar ¿cuál es el camino a recorrer, si la rigidez casi pétrea del gasto atenta contra la fórmula?”.

Pero, lo más cuestionable es que dicha Regla fiscal llegue a tener asidero en la sostenibilidad fiscal como principio constitucional. Juan Camilo Restrepo, actual Ministro de Agricultura, ha sostenido que “el hecho de que la regla tenga rango cuasiconstitucional genera una coraza que puede dificultar la ejecución, en el día a día, de los presupuestos, hecho que valdría la pena revisar”. Sobre todo si tenemos en cuenta que, como ya lo hemos señalado, el anterior gobierno dejó al entrante totalmente maniatado. Por ello justamente el ex ministro de Hacienda Roberto Junguito aconseja con una gran dosis de sindéresis que “el ajuste empiece realmente en el 2015, pues hasta el 2014 se estará intentando cerrar la brecha que actualmente tiene el gobierno nacional entre ingresos y gastos, en parte, por cuenta de la deuda pública”. Y entre las recomendaciones de los expertos del Comité Interdisciplinario está “promover una reforma a la Constitución Política para que incluya un artículo que haga explícito el derecho de la sociedad a la estabilidad macroeconómica o, en otras palabras, que le dé a la estabilidad macroeconómica el carácter de derecho de los ciudadanos”. 

Como lo indica el ex ministro Rosas ”el camino escogido para llegar al objetivo no es el correcto. De un lado, según tengo entendido, el llamado derecho al equilibrio fiscal no sería individual, sino colectivo. Como los derechos fundamentales son inherentes a las personas y no a la sociedad en su conjunto – colectivos - , el ejercicio del congreso no pasa de ser una gimnasia inútil, porque rápidamente sería declarado inconstitucional”. Es más, él llama la atención sobre el hecho de que Chile, cuyo ejemplo es paradigmático, definió en el año 2000 una regla como la que ahora se propone para Colombia “sin acudir a reformas constitucionales, ni a complicadas disposiciones legales; durante seis años los chilenos cumplieron el compromiso de tener un superávit equivalente al 1% del PIB…en el 2005 el ejecutivo envió al Congreso el proyecto de responsabilidad fiscal, la que fue promulgada en agosto del 2006, institucionalizando aspectos del superávit”. Lo fundamental y fue lo que obró en el caso chileno, es que exista la voluntad política para aplicar la Regla y ello fué más que suficiente. Es de advertir que existen disposiciones idóneas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto que le permiten a las autoridades económicas propender por el equilibrio y la estabilidad macroeconómica. Se trata del artículo 22 del Decreto-Ley 111 de 1996 que a la letra dice: “cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un Fondo de Recursos del Superávit de la Nación. El Gobierno podrá transferir los recursos del Fondo al Presupuesto General de la Nación de tal manera que éste se agote al ritmo de absorción de la economía, en un período que no podrá ser inferior a ocho años desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos”. Esto es lo mismo que ahora se está proponiendo como Regla fiscal para disponer de un mecanismo para implementar políticas contracíclicas. 

Como afirma Eduardo Sarmiento, Director del Centro de Estudios Económicos de la Escuela Colombiana de Ingeniería, “el derecho a la estabilidad, que es un concepto indefinido (vago, abstracto, etéreo), daría márgen para todo y le restaría compromiso con los derechos fundamentales”. Lo planteado en el proyecto de acto legislativo tiene toda una carga de profundidad: “el congreso de la república, al determinar el alcance concreto de los derechos sociales y económicos consagrados en esta constitución, deberá hacerlo en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad”. Con toda razón se pregunta el diario El Espectador: “¿por qué sólo el gasto en estos derechos tiene que ser financiable? ¿los gastos de funcionamiento, las deducciones tributarias a los inversionistas, los subsidios a agricultores y demás no tienen que sujetarse a la misma regla? ¿a qué se debe el sesgo de la iniciativa?...Además, sigue quedando un asunto de fondo irresuelto: ¿puede un interés público convertirse así no más, en un derecho fundamental? el argumento a favor consiste en sugerir que por conexidad con los derechos fundamentales la estabilidad fiscal debe incluirse, pero, ¿es conveniente equiparar derechos colectivos con derechos individuales? ¿no se estaría trastocando y violentando el espíritu de la constitución? ¿habrá otras maneras de alcanzar el mismo fin? o, más aún: ¿es la constitución el lugar para resguardar la política económica del país? puede ser, pero hay que tomarse la molestia de discutirlo en serio y de revisar con cuidado las implicaciones de tales modificaciones a la carta. No se trata de derechos inocuos ni de normativas menores como para dejarlas pasar tan cómodas y tan en silencio”, que es lo que ha venido ocurriendo con este proyecto que ha ido avanzando en su trámite a la chita callando.  

Según el Gobierno la reforma propuesta no tiene otro objetivo distinto que “racionalizar” el gasto; sin embargo, la verdad monda y lironda es que dicha iniciativa pone el saneamiento de las finanzas públicas por encima de los derechos fundamentales, enervándolos; el ejercicio de estos dependería de la disponibilidad de recursos. Es claro, entonces que este proyecto va a contrapelo de la letra y el espíritu del Estado Social de Derecho, quintaesencia de la Constitución de 1991. Según una fuente oficial del Ministerio de Hacienda este proyecto tiene por objeto incorporar a la Constitución Política el derecho a la “sostenibilidad fiscal”, “como requisito indispensable para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho, haciendo explícito el deber de las ramas y órganos del Estado de protegerlo y contribuir a la continuidad y a la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Busca además introducir un ajuste a las normas nacionales sobre Plan de Desarrollo, Presupuesto Anual y Ley de Apropiaciones en el sentido de determinar que los mismos deberán darse dentro de un marco que asegure la sostenibilidad fiscal”. Sí, estamos hablando de equiparar el derecho a la sostenibilidad fiscal con los derechos fundamentales consagrados en la Carta. En concepto del Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry "la estabilidad fiscal va a ser tan importante con este acto legislativo como el acceso a la vivienda y a la salud ". Ello entrañaría “una permanente incoherencia entre el cuerpo dogmático de la Constitución, una colisión entre derechos, en la que finalmente uno de los dos (sostenibilidad fiscal vs derechos sociales) terminará por supeditar al otro”, pues no se puede servir a dos señores a la vez. 

Al paso que vamos y por el camino que estamos transitando vamos derechito camino hacia una dictadura fiscal! De hecho, no obstante que aún no han sido aprobados ni el proyecto de ley ni el proyecto de acto legislativo ya la entelequia de la sostenibilidad fiscal empieza a permear la actual legislatura. En efecto en el proyecto de ley “por la cual se dictan medidas de atención y reparación integral a las víctimas de las violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario” ya se contempla. En la exposición de motivos se alude a la sostenibilidad fiscal cinco veces, además de la mención que se hace al Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y al mentado “espacio fiscal”, el mismo que años atrás frustró proyectos tan importantes como el del Plan Maestro de la Refinería de Cartagena. El artículo 13 de dicho proyecto es categórico cuando que “El desarrollo de las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal”.  El año anterior este mismo proyecto fue hundido por el Gobierno, al conceptuar el ex ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga que “fiscalmente es inviable y debe ser archivado” así le dieron entierro de tercera y eso que todavía no existe el ansiado socorrido “principio” constitucional de la sostenibilidad fiscal. Yen lo sucesivo esta será una piedra en el zapato para la concreción de proyectos de inversión importantes como también a la hora de dar cumplimiento a la protección de los derechos económicos y sociales consagrados en la Constitución o de aquellos que como ocurrió con la salud consagre hacia el futuro como tales la Corte Constitucional a través de sus providencias. 

LA CORTE EN LA MIRA
En la exposición de motivos del proyecto de ley de la Regla fiscal, se dice que sigue los mismos principios y se anticipa a los objetivos del proyecto de acto legislativo de marras “por el cual se establece el derecho de los ciudadanos a la sostenibilidad fiscal como condición para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”. Es decir que este último queda como subalterno de aquel, al considerar que el derecho a la sostenibilidad “contribuye a proteger todos los demás y darles continuidad bajo las diferentes condiciones que enfrente la economía”. Y va mucho más lejos al afirmar que “de este derecho se deriva el deber de todas las ramas y órganos del poder público para que sus decisiones sean acordes con la sostenibilidad fiscal”. Este mensaje tiene un claro destinatario, la rama judicial, en particular la Corte Constitucional. Se preguntaba Jorge Bustamante, antes de asumir como nuevo Director del DANE “cuál es el propósito de la constitucionalización de la ´sostenibilidad fiscal´ en los artículos 334, 339 y 346?” y él mismo se da la respuesta: “muy sencillo: limitar el alcance del Estado Social de Derecho a las reglas fiscales. Busca atacar el ´activismo´ de la Corte Constitucional. De aprobarse este proyecto de acto legislativo, ya no serían posibles sentencias como la de la nivelación de los POS, la de los desplazados, la de los incrementos salariales”. 

Se trata entre otras cosas de poner freno a “una dinámica aterradora derivada del activismo judicial”, a la que se refiere el ex ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla. De prosperar esta iniciativa tendríamos como uno de los corolarios la eliminación de la tutela para derechos sociales como la seguridad social, económicos como el de la reparación o indemnización, al igual que para hacer valer derechos tan fundamentales como el de la salud. A propósito, recordemos que más del 60% de la jurisprudencia en materia de tutelas falladas involucra derechos sociales (¡!). Con este esperpento jurídico se “les da más importancia a las cifras, por encima de los derechos” y haría nugatorio el cumplimiento de la protección de los derechos fundamentales consagrados en la Carta, amén del concepto de “progresividad” respecto a la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos los ciudadanos a los bienes y servicios que, además de acotarla la mediatiza. De este modo se estaría trastocando los medios y los fines; la sostenibilidad fiscal es un instrumento de política que debe  ser entendido como un medio para garantizar la protección de los derechos sociales y preservar las libertades, pero en manera alguna como un fin en sí mismo del Estado Social de Derecho. Muchas veces en el afán de dar con soluciones mágicas a los problemas, los instrumentos se convierten en fines en sí mismos y al final nunca se orientan a alcanzar los objetivos planteados, este es uno de esos casos. Bien dice el columnista Rodolfo Arango que “al quitarles a los jueces constitucionales su función tuitiva de los derechos sociales fundamentales, se le quiebra el espinazo al pacto social suscrito hace dos décadas”

La Corte Constitucional, como fiel intérprete de la Constitución Política, ha sido fundamental a la hora de reivindicar la protección y garantía de los derechos económicos y sociales de la población más vulnerable. Son dignos de destacar fallos tan importantes como el que protegió a los deudores del sistema UPAC (C – 700 de 1999), el que declaró la inexequibilidad de la extensión del IVA a los productos básicos de la canasta familiar, la que busca ponerle correctivos al “estado de cosas inconstitucional” del abandono a su propia suerte de más de 3.5 millones de desplazados forzadosbm  (T – 025 de 2006) y más recientemente el atinente al derecho fundamental a la salud (T – 760 de 2008). A través de muchos de sus fallos la Corte Constitucional ha dejado en claro que la sostenibilidad financiera no puede interponerse como prerequisito o condicionante para el cabal cumplimiento del conjunto de derechos que ampara el Estado Social de Derecho. Aunque con este proyecto de acto legislativo se busca maniatar a la Corte Constitucional y así impedir que cumpla en rigor su función de guardiana del mismo, presumiendo que ella nada podría hacer por evitarlo dada su aparente imposibilidad de revisar de fondo el alcance y las repercusiones de este por tratarse de una reforma constitucional. Sin embargo, la Corte ya ha sentado doctrina al respecto en los últimos años al alegar vicios de incompentencia del Congreso de la República, en tanto tal iniciativa comporta una verdadera “sustitución constitucional”, considerarando que la enmienda propuesta cambia sustancialmente los principios y postulados transversales y fundamentales de la Constitución Política . La razón es muy sencilla: “el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no tiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla”. Y aún en el caso de ser aprobado por el Congreso de la República y declarada su exequibilidad, al entrar en conflicto la protección de los derechos económicos y sociales del ciudadano y el derecho colectivo a la sostenibilidad fiscal, ello daría pávulo también para que en los fallos de la Corte Constitucional sigan primando los primeros sobre los segundos. Y así seguiríamos como el perro dando vueltas en circulo intentando morderse la cola sin lograrlo. 

En el transcurso del trámite de este proyecto la sostenibilidad fiscal se planteó primero como un derecho fundamental, luego como un derecho colectivo y últimamente como un principio constitucional. Es claro que los derechos fundamentales se predican de los individuos; como lo dice el Tribunal Constitucional de España “los derechos fundamentales y las libertades públicas son derechos individuales que tienen al individuo por sujeto activo y al Estado como sujeto pasivo”. Y lo Corrobora la Corte Constitucional cuando caracteriza los derechos fundamentales “porque pertenecen al ser humano en atención a su calidad intrínseca de tal”. No sabe uno qué es peor, porque al ser un principio constitucional como lo es el Estado Social de Derecho adquiriría un rango y un rol muy superior al de los derechos fundamentales en desmedro de estos y ello sería supremamente grave. Como afirma el Senador Luis Fernando Velasco,  “si la sostenibilidad se eleva a principio constitucional quedaría por encima de los derechos de los ciudadanos que ya están en la Constitución”. Resulta muy interesante adentrarse en los meandros de este asunto con la lectura de un excelente texto como lo es la obra del jurista Tulio Chinchilla y la de la ex auditora general de la Nación Clara López, para entender mejor lo estrambótico que resulta este exabrupto en el que se pretende embarcar al país. 

Como lo advierte el Decano de Economía de la Universidad de los Andes Alejandro Gaviria, “en teoría este nuevo derecho, esta innovación constitucional, limitaría los excesos de jueces y magistrados, quienes ya no sólo tendrían que tutelar los derechos fundamentales de los individuos, sino también el derecho colectivo a la estabilidad. En últimas, la idea es combatir el santanderismo judicial con una cosa parecida, el santanderismo económico. En mi opinión esta iniciativa (original sin duda) estimulará cientos de debates doctrinarios, enfrentará a abogados y economistas pero no resolverá nada, generará más calor que luz”. Este enfrentamiento que augura Gaviria no es nuevo, tiene una larga historia, sólo que se recrudeció luego de expedida la Constitución de 1991, dada la constante tensión entre los principios inmanentes al Estado Social de Derecho y el Modelo económico neoliberal inspirado en el Consenso de Washington, disfuncionales por su propia naturaleza el uno con el otro. Se quejaba el entonces Ministro de Hacienda Rudolf Hommes con motivo de uno de esos tantos roces que desde entonces se viene dando entre el ejecutivo y el poder judicial, que se han dado en llamar “choques de trenes” , refiriéndose a la Corte Constitucional, que “un grupo de personas que no han sido elegidas ni tienen méritos especiales, tienen el poderpara crear un descalabro…y no hay manera de pararlos. También, hay que preguntarse, si ésta es una situación deseable o tolerable, o, si es necesario actuar para cambiarla”. Y llegó al extremo de descalificar al alto tribunal utilizando términos desobligantes: “los magistrados han demostrado hasta ahora que, mejor que jurisconsultos, son unos burrisconsultos” dijo. Por su parte Jorge Humberto Botero, quien fungía por aquellas calendas de Presidente de la Asociación Bancaria no dudó en proponer “adoptar un modelo que limite ese superpoder que hoy tienen los magistrados y que amenaza el normal curso de la economía nacional”, al considerar que “la politización que está viviendo el tribunal, ha desprestigiado el control constitucional en Colombia”. Aquí vale la pena citar un Editorial del diario El País de España publicado por aquella misma época: “no hay método más socorrido para descalificar una sentencia judicial que tildarla de política…Es irresponsable afirmar, sin pruebas fehacientes, que los magistrados de uno u otro tribunal se han guiado por causas extrajurídicas. Las discrepancias sobre las conclusiones no legitiman la sospecha acerca de las motivaciones”.

En nuestro concepto el ex magistrado de la Corte Constitucional Manuel José Cepeda pone las cosas en su sitio en un enjundioso trabajo que presentó en las XXVIII Jornadas Colombianas de Derecho Tributario. En su concepto “la Corte no es laxa en materia de admisión de demandas de inconstitucionalidad” como se dice; “en promedio rechaza el 43% de todas las demandas…Y en materia de tutelas es aún más severa: selecciona menos del 5% de los fallos de tutela enviados para eventual revisión”. También llama la atención sobre el hecho de que las acciones públicas de inconstitucionalidad no son un “invento” de Constituyente de 1991, es centenaria, data desde la reforma constitucional de Carlos E Restrepo en 1910, una de las más importantes de nuestro devenir histórico. Una primera conclusión que él extrae de su análisis es que “las sentencias con implicaciones económicas, de inexequibilidad o con condicionamientos, no son fruto de la Constitución de 1991. Existen desde hace más de noventa años y desde entonces han despertado controversia”. Señala el ex magistrado Cepeda que “no deja de ser preocupante que algunas voces le pidan a la Corte que si defender la Constitución llega a tener un costo económico, cierre los ojos y deje pasar la violación…Una cosa es reconocer que obviamente los recursos son escasos y existen restricciones presupuestales, y otra cosa bien distinta es admitir que los derechos sean violados para ahorrar recursos económicos. La Corte ha reconocido lo primero en múltiples fallos, pero no ha admitido lo segundo. Es que una estadística negativa no da licencia para violar derechos, así como una sentencia no borra la dura realidad de la escasez de recursos”. Él pone de presente que no son los derechos económicos y sociales los que generan mayor gasto, también la garantía de las libertades públicas demanda ingentes recursos. Todos los derechos cuestan y su goce efectivo demanda del Estado unas erogaciones con cargo a su presupuesto, con todas las limitaciones que este pueda tener en un momento dado. 

Este planteamiento tiene validez aquí y en Cafarnaum, en donde quiera que exista un Estado garantista como lo es el Estado Social de Derecho. Como lo afirma el ex magistrado Cepeda “no hay almuerzo gratis, ni en Colombia, ni en Estados Unidos ni en Europa. Cuando un país decide ser un Estado constitucional respetuoso de los derechos de las personas, asume un costo, no por un supuesto tropicalismo jurídico o por insensibilidad fiscal de los constituyentes o de los jueces, sino por haberse dejado orientar por la convicción íntima de que así lo exige tomar en serio la dignidad humana, la democracia y el Estado Social de Derecho”. Es preciso, entonces, compatibilizar las restricciones de tipo constitucional y las de orden económico, para poder conciliar el objetivo de la sostenibilidad fiscal y el del efectivo goce de los derechos fundamentales, sin que el uno vaya en detrimento del otro. Por ello se pregunta el ex magistrado Cepeda: “¿con qué criterios se deben armonizar o priorizar los valores de la eficiencia y de la justicia en cada caso concreto? En otras palabras ¿cómo introducir en las políticas  de saneamiento fiscal la cuestión del goce efectivo de los derechos para todos sin destruir esas políticas y, de otro lado, cómo introducir en los análisis jurídicos sobre el alcance de los derechos la cuestión de las restricciones presupuestales sin sacrificar los derechos? Y, siendo más provocadores, ¿deben ser los derechos una variable en la formulación de políticas económicas y debe ser el dinero un valor en las definiciones de las doctrinas constitucionales?”. Como se puede colegir de los interrogantes anteriores, el tema es complejo y no se puede reducir a simples fórmulas econométricas para salir del paso. La salida a esta encrucijada pasa por un diálogo constructivo e interdisciplinario echando mano de las tablas de la Ley y de la caja de herramientas de la economía. 

LA ÉTICA Y LA POLÍTICA
El profesor Alejandro Arregocés y el ex ministro de minas Luis Carlos Valenzuela hacen unos planteamientos de fondo que arrojan luces para esclarecer el alcance del debate entre los economistas ortodoxos y la Corte Constitucional que han suscitado los fallos de esta que han tenido implicaciones económicas.  Ellos sitúan el debate en torno a la escogencia social y colectiva en su dimensión ética y política, como debe ser; al fin y al cabo, como lo afirman ellos “la economía se origina en la filosofía moral y en la medida en que pierda su orígen pierde su razón de ser”. La hipótesis central que ellos desarrollan es la siguiente: “el orígen de las discrepancias entre el ejecutivo y la Corte Constitucional está asociado al choque de dos concepciones éticas o nociones de bienestar social diferentes. La del Estado Social de Derecho que defiende una noción rawlsiana de bienestar, estrechamente asociada a los conceptos de justicia social y equidad y la de la doctrina económica bienestarista cercana a la concepción económica neoclásica que sustenta los juicios y decisiones de los economistas que han debatido con la Corte y que opta por una noción de bienestar fundamentalmente definida por los conceptos de crecimiento económico y eficiencia”. Es claro para ellos que “la única noción de bienestar social consistente con el enfoque bienestarista es la del crecimiento del producto, que permite un mayor consumo a cada individuo en la sociedad” y todo indica que el equipo económico de la administración Santos se matriculó en esta escuela del pensamiento económico, empezando por el propio Ministro Echeverry quien se condidera discípulo confeso de Hayek, economista austríaco y padre del neoliberalismo. No de otra manera se puede entender la presentación de este proyecto de acto legislativo, así como también el otro, el que busca reformar el régimen de las regalías, que es su hermano siamés. 

Para empezar a entendernos tenemos que partir de la premisa que “los mercados a diferencia de la Constitución, no son un mecanismo capaz de transformar los intereses individuales en colectivos…La concepción rawlsiana, muy por el contrario, parte del hecho de que la justicia es condición y objeto de los procesos institucionales y económicos de la sociedad. Así, el bienestar social es una consecuencia del imperio de la justicia, no del crecimiento. La imposibilidad neoclásica de configurar una noción de bienestar social nace precisamente de la decisión arbitraria de no querer enfrentar los problemas de la justicia y de haber reducido la ética individual y el bienestar a la limitada noción de la elección racional basada en la utilidad ordinal, el óptimo de Pareto y la libertad económica…El Modelo de bienestar que defiende la Constitución del 91 rompe de manera contundente con la concepción del bienestar que defiende la doctrina neoclásica bienestarista en la cual se fundamentan los economistas que han participado activamente en el debate con la Corte. En particular, consideramos que la concepción ética de la Constitución obedece fundamentalmente a criterios que relacionan el bienestar con la equidad y no con criterios de eficiencia paretiana o de crecimiento económico. De hecho, estos dos últimos criterios no figuran dentro de ninguno de los principios que definen la columna vertebral de la asignación de derechos en la Constitución. La Constitución, gústenos o no, es profundamente más relevante en el desarrollo social y económico del país que cualquier medida que tome el Congreso o el ejecutivo. Así es y así debe ser. Norma de normas, la Constitución contiene la esencia económica de una sociedad al hacer explícita su fundamentación ética y por ende su función de bienestar. Cuando los economistas recuperemos la filosofía moral como eje de nuestra práctica, probablemente podremos volver a hacer economía. Mientras tanto seguiremos dedicados a maximizar una función de bienestar sin restricción y sin objetivo. Así lo hemos querido, no es culpa de la Corte”. Asi de claro como el agua. 

EPÍLOGO
En síntesis, no hay que seguir buscando el ahogado aguas arriba porque no lo van a encontrar; la verdadera vena rota que atenta contra la falacia de la “sostenibilidad fiscal”, además de la corrupción que le cuesta anualmente al Gobierno central la bicoca de $3.9 billones, la evasión y la elusión fiscal que le cuestan al erario $18 billones aproximadamente, es la proliferación de gabelas tributarias, subvenciones y “copensaciones” que favorecen al gran capital, las cuales suman más de $10 billones anuales. Mientras esta situación persista no hay Regla fiscal que valga. Se plantea por parte del Gobierno que una de las condiciones fundamentales para que la Regla fiscal funcione es corregir la gran inflexibilidad del gasto público que supera el 85% del Presupuesto General de la Nación. Pero, resulta que se hace caso omiso de la rigidez adicional del mismo que significan las vigencias futuras heredadas de la administración anterior, cifradas en $30.5 billones, así como también los más de 60 contratos de estabilidad jurídica que ha firmado el Estado con los mayores contribuyentes. La sostenibilidad fiscal pasa por la poda de esta que llamó el actual Ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo “enredadera de exenciones y deducciones”. Y hablando de los fallos de la justicia, como ya quedó dicho no son aquellos referidos  al cumplimiento de los derechos sociales y económicos de los ciudadanos los que mayor incidencia e impacto tienen sobre la sostenibilidad fiscal, como tendenciosamente se alega en las motivaciones de las reformas que se proponen. Son, en cambio, los que se derivan de los fallos adversos de los litigios administrativos y la mata de pleitos con los contratistas que representan más del 80% de las demandas ante los tribunales cuyas pretensiones superan los $750 billones (5 veces el monto del presupuesto aforado para la vigencia de 2011), sin contar aquellos que terminan en los tribunales de arbitramento que también cuentan.

Se impone, entonces, la necesidad de hacer un alto en el camino para revisar y replantear la ecuación completa de las finanzas del Estado, empezando por definir el tamaño del Estado consistente con la capacidad de generar los ingresos que sosporten lo que cueste. Para avanzar en este propósito no deben haber inamovibles que pongan en riesgo la posibilidad de arribar a un gran Pacto Fiscal por el Crecimiento y el Empleo del cual participen las diferentes fuerzas políticas y sociales del país, en el entendido de que las cargas y los beneficios del Estado se habrán de repartir con criterios de eficiencia y equidad. Esta sería la base para la implementación de una verdadera Política de Estado, pero no entendida como la simple expedición de una Ley que consagre lo acordado. Una verdadera Política de Estado contempla tres aspectos irreductibles: el primero que todas las fuerzas políticas y sociales que la auspicien tengan acceso y dispongan de una misma información sobre el tema del cual se ocupan y que esta sea confiable y fidedigna. El segundo, que todas ellas participen del análisis de las políticas públicas que le den desarrollo, así como en la definición de las acciones que se desprendan de las mismas. Y, finalmente, que estén igualmente comprometidas en la ejecución de una tal política. Sólo así se podría asegurar su éxito; a ello debemos apostarles, para que el Estado no siga saltando matones en medio de sus afugias fiscales y además para que su accionar no se limite a aplicar lenitivos para sortear la coyuntura, evitar el cortoplacismo y así poder asegurar no sólo la sostenibilidad fiscal sino la sostenibilidad del crecimiento y el empleo. 

En última instancia la sostebilidad fiscal depende de la sostenibilidad del crecimiento del PIB y este se puede ver frenado por la desigualdad, ya que esta como los sostiene el ex presidente Español Felipe Gonzalez “pone en peligro el crecimiento…el modelo económico que no redistribuye los ingresos no es exitoso”. A juicio de la CEPAL una mejor distribución del ingreso, además de disminuir el número de pobres refuerza el crecimiento; dos economistas muy reputado como lo son Alesina y Rodrick advierten que “los países con mala distribución del ingreso y la riqueza tienden a crecer menos”. Gustavo Yamada, Jefe de la Unidad de Pobreza y Desigualdad del BID no pudo ser más categórico cuando afirmó que “cuanto más desigual es un país menos efectivo es el crecimiento para reducir la pobreza”. Y la desigualdad en Colombia es aberrante, como que es la mayor en Latinoamérica, la que a su vez se distingue por ser la región más inequitativa del planeta. Colombia, además de tener una carga fiscal relativamente baja (12.8%) en comparación con el promedio de Latinoamérica (17%), erosionada como está su base impositiva por el cúmulo de exenciones, deducciones, exclusiones y descuentos tributarios, dicha carga está muy mal repartida. Y a ello no hemos llegado por generación espontánea, particularmente su estructura impositiva ha contribuido a ello debido al peso cada vez mayor de los impuestos indirectos sobre los directos, tornándola cada vez más regresiva; mientras el recaudo de los primeros representan 8 puntos del PIB los segundos a duras penas sí llegan a representar 5 puntos del mismo. Con razón la Cepal, refiriéndose a América Latina y particularmente a Colombia, ha propuesto “que los países revisen, sobre todo, la tasa de tributación y la estructura de la tributación para tratar de darles más fuerza a los impuestos directos por encima de los impuestos indirectos, que son más regresivos. Y que el gasto sea cada vez más redistributivo”. De allí la importancia y lo inaplazable de una verdadera reforma tributaria estructural que corrija estos desequilibrios y restaure los principios de equidad, eficiencia y progresividad previstos en la propia Constitución Política. La sostenibilidad fiscal, entonces, no se puede reducir al superávit primario, así como al ahorro y a la estabilidad fiscal; ella pasa por la sostenibilidad del crecimiento, el empleo, la equidad y la inclusión social. En manera alguna puede quedar el pleno goce y disfrute de los derechos económicos y sociales de los ciudadanos condicionados por el ambiguo concepto de sostenibilidad fiscal y mucho menos la perentoria obligación del Estado de protegerlos. 

Bogotá, diciembre 1 de 2010
www.amylkaracosta.net

¡ALBRICIAS!

Al cierre del año 2010 los colombianos recibieron la buena nueva del  magnífico desempeño de la estatal petrolera, ECOPETROL; esta, al fin y al cabo, sigue siendo patrimonio de todos. Con el aumento de sus reservas de crudo se espantaba el fantasma de la pérdida del autoabastecimiento de hidrocarburos y al coincidir con una coyuntura de precios al alza había contribuido a mejorar la balanza exterior y a aliviar el crónico déficit fiscal de la Nación.


Gracias a la mayor actividad exploratoria, que pasó de un promedio de 12 pozos perforados por año en la década de los 90 a más de 80 en los últimos tres años, se tradujo en una seguidilla de hallazgos que aunque menores han mejorado ostensiblemente la prospectividad del país. Esta a su vez se ha constituido en un gran atractivo para los inversionistas, de allí el éxito de la Ronda 2010 que abrió la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) mediante la cual se adjudicaron 78 bloques para que en ellos se desarrollen la exploración y producción de hidrocarburos o efectúen estudios de evaluación técnica de los mismos.


A las mayores reservas producto de nuevos descubrimientos se vienen a sumar las que se han incorporado como resultado de la introducción de nuevas tecnologías de recuperación secundaria y hasta terciaria, optimizando la explotación aumentando sensiblemente la tasa de recobro de los campos ya descubiertos, muchos de ellos abandonados en el pasado. De esta manera se detuvo la caída de las reservas y la producción de hidrocarburos en el país que han tenido un repunte histórico. De un volumen de reservas de 1.137 millones de barriles con las que contaba ECOPETROL como grupo empresarial en 2008, se pasó a 1.538 millones en 2009 y en 2010 en lugar de bajar subieron nuevamente. Lo propio podemos decir de la producción, la cual superó con creces la meta de ECOPETROL en 2010 que era en promedio de 565.000 barriles diarios al alcanzar la cifra record de 785.000 barriles diarios; es decir, 39% por encima de lo esperado y un 16.9% superior al promedio del año anterior. Es de destacar que el índice de reposición de reservas este último año fue del 197%, lo cual se traduce en un coeficiente de reservas/producción de 9 años, aproximadamente de autosuficiencia.


En cuanto al comportamiento de los precios podemos decir que después de haber alcanzado el pico de los US $147.50 el barril en julio de 2008 se derrumbaron al mismo ritmo de la Gran crisis económica global hasta tocar el piso de los US $35.4 en diciembre de ese mismo año y desde entonces no ha hecho más que subir de manera sostenida, al punto que ha vuelto a rebasar en el último mes la cotización de los US $90 dólares el barril. Los precios en el mercado de futuros escalaron en la segunda semana de enero situándose en los US $92.39 el barril; es más, en Londres, en el IntercontinentalExchange, el barril de Brent del Mar del Norte para entrega en febrero cerró a US $98.12. Hace un año Sintje Diek, analista petrolero del HSH Nordbank, vaticinó que los precios internacionales del crudo oscilarían en torno a los US $80 el barril en 2010 y erró su cálculo por sólo 40 centavos de dólar pues el promedio que se registró fue de US $79.61. Pues bien, él mismo se atreve a pronosticar ahora que se puede esperar “que este año sea más volátil que el 2010 y no descarto que veamos el crudo a más de US $100 el barril”.


Si la OPEP no cambia su política de los últimos dos años, caracterizada por una oferta limitada y al mismo tiempo se mantiene la voracidad de los países emergentes, encabezados por China, por los productos básicos, estaremos muy cerca de que se cumplan tales proyecciones. Empero, la Agencia Internacional de Energía (IE) activó las alarmas al advertir que tales niveles de precios pueden dar al traste con la débil recuperación de la economía global y por ello instó a la OPEP a revisar dicha política.  
ECOPETROL basó su plan de inversión para el 2010 en precio promedio del crudo a US $65 el barril, pero al final fue de US $79.53, lo cual lógicamente repercutió favorablemente en sus estados financieros y por consiguiente en el buen suceso para sus accionistas que se verán recompensados con mayores dividendos, empezando por la Nación que hoy posee el 89% de las acciones. Es indudable, entonces, que ECOPETROL está pasando por su mejor momento; no obstante, para que sea sostenible y se prolongue en el tiempo es absolutamente necesario dar con la aleatoria posibilidad de un nuevo hallazgo equiparable con Caño Limón siquiera y a ello le está apostando. Por lo pronto crucemos los dedos para que se nos cumpla este deseo. 

Riohacha, enero 23 de 2011
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