Jun 27, 2019 Last Updated 1:08 PM, Dec 15, 2018

¿CUÁL EQUIDAD?

OBSTINACIÓN FATAL

Resulta inexplicable que en momentos en que el Sistema Nacional de Salud (SNS) hace agua y está a punto de zozobrar, el Gobierno Nacional se muestra reticente a presentar a la consideración del Congreso de la República la anunciada reforma estructural del mismo, pero en cambio se opta por presentar con mensaje de urgencia un proyecto de reforma tributaria (la segunda de este gobierno) a todas luces regresivo, después de haberla descartado por no tener apremios fiscales a la vista. Y la salud que espere, mientras tanto se le seguirán aplicando emplastos y recetando placebos, en detrimento de la salud de los colombianos. Por lo visto, las urgencias del Gobierno no son las urgencias del país nacional. Uno de los aspectos centrales de este proyecto está encaminado, según el trino del Presidente Juan Manuel Santos a través de su cuenta en Twitter, no a buscar más recursos “sino más equidad, más empleo y más formalización”. Se parte de la premisa que, según el Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas “se ha vuelto muy costoso emplear mano de obra en nuestro país”, por cuenta de las mal llamadas “cargas” parafiscales y otras contribuciones que pesan sobre la nómina de las empresas. Y, lo que es peor, se le atribuye a estos mayores costos de la nómina la obstaculización de la generación de empleo y de la formalización del mismo, que de acuerdo con el Ministro se viene “castigando”. 

Este ha sido el caballito de batalla del cual se han servido algunos analistas e investigadores que se han obsecado con la idea de bajar los costos laborales como la fórmula mágica de generar más empleo y contribuir a la formalización del mismo. Ellos han sido los mayores promotores de las reformas tendientes a flexibilizar la legislación laboral y de esta manera bajar los costos de contratación de la mano de obra, con los frustrantes resultados ya conocidos. Y, contra toda evidencia, no cejan en su empeño y la siguen defendiendo como si fuera la verdad revelada, con la misma cantinela. Cada vez que se discute el reajuste del salario mínimo surgen propuestas de reducirlo, de establecer un salario mínimo diferencial rural-urbano o por edad e incluso no ha faltado quien proponga la eliminación del mismo y someter su fijación al capitalismo salvaje. Con ello buscan también reducir los costos laborales. Pues bien, recientemente la prestigiosa revista The Economist reveló un estudio del banco suizo UBS a través del cual se midió el poder adquisitivo en diferentes países del mundo el salario mínimo que devengan un trabajador, es decir el salario real. Utilizaron como parámetro el tiempo que le demanda laborar para comprar una cerveza y el resultado no favorece a Colombia, que quedó de antepenúltimo con un promedio de 35 minutos. Sólo hay dos países en la muestra  que están peor que Colombia: la India con 55 minutos y Filipinas con 38 minutos. Y ya demostramos hasta la saciedad que el salario promedio en Colombia está muy por debajo del promedio mundial y está casi a la par con el salario promedio en China. 
Es innegable que el desempleo abierto y el subempleo en Colombia se mantienen en niveles alarmantes y que cuando aquel baja es por cuenta del aumento de este último. Como lo señala el analista Mauricio Cabrera, “en los pasados doce meses 913.000 personas encontraron trabajo. Esto es muy bueno. Pero en el mismo período el número de subempleados que no tienen un trabajo decente aumentó en más de un millón. En otras palabras, no solo todos los puestos de trabajo que se crearon fueron en el rebusque y la informalidad, sino que 100.000 personas tuvieron un deterioro en sus condiciones laborales. Esto es muy malo”. Y lo más grave es que el mal es crónico, debido en gran medida al modelo económico prevaleciente y a las políticas económicas neoliberales imperantes. 

Pero, cabe preguntarse hasta dónde es cierto que el desempleo y la creciente ola de informalidad en el país obedecen solamente o principalmente a estas “cargas”. Cualquiera podría pensar que estas se han convertido en un fardo cada vez más pesado para la nómina, pero de acuerdo con un estudio del  Observatorio del Mercado Laboral de la Universidad Externado de Colombia  “tomando dos puntos en el tiempo, a saber, 1985 y 2010, podemos afirmar que los recargos a la nómina vigentes hoy son inferiores a los exigidos por la ley colombiana hace 25 años!...Los sobrecostos cuantificables como proporción del salario básico sólo aumentaron 2 puntos porcentuales en los últimos 25 años…”. Y ello gracias a que “las reformas laborales de 1990 y 2002 acordaron unas rebajas importantes en los sobrecostos laborales…en la actualidad las empresas están pagando unos sobrecostos a la nómina inferiores a los vigentes hace 25 años”. Y la conclusión de dicho estudio es enfática: “los sobrecostos laborales no pueden considerarse la principal causa del elevado desempleo, así como muchos sostienen”. Es decir, se está partiendo de una premisa falsa para concluir que hay que desmontar los aportes al SENA, al ICBF y a salud “para que las empresas se decidan a contratar trabajadores”.


Con iguales propósitos, de reducir los costos laborales, se han adelantado varias reformas laborales en el pasado y sus resultados distan mucho de las metas planteadas. Vale la pena recordar que en la administración Pastrana se le otorgaron unos beneficios tributarios a las empresas con miras a la generación de empleo y a la postre no sólo no generaron más empleo sino que se redujo, no obstante $22.668 millones fueron a parar a las faltriqueras de las empresas que se acogieron a tales incentivos. Lo mismo se buscaba con la Ley 50 de 1990, la Ley 590 de 2000 y la Ley 789 de 2002 y más recientemente por la Ley 1429 de diciembre de 2010 y hoy en materia de empleo e informalidad no estamos mejor que cuando estuvimos peor. Y la razón es una sola, de Perogrullo, las empresas no van a contratar más mano de obra porque se les incentive a hacerlo a través de menores costos laborales, como no generaron más empleo las gabelas otorgadas a las empresas en los ocho años largos de la administración Uribe, sino en la medida que tengan más mercado para sus productos. Como lo afirma el Presidente de la SAC Rafael Mejía, “las empresas contratan más trabajadores cuando venden más y cuando a la economía le va bien y no necesariamente porque bajen los parafiscales”. A esta misma conclusión llegó la Misión de Empleo que coordinó el profesor Chénery a finales de los años 80 “el empleo crece sólo si la demanda aumenta”. 
De modo que está por verse hasta dónde es factible que se cumpla la promesa del Ministro Cárdenas en el sentido que la eliminación de los parafiscales con los cuales se financia el presupuesto del SENA y el ICBF, así como la cotización a salud, se va a traducir en “que un millón de colombianos pasen de la informalidad a la formalidad”. En ello coincide con el Director de Planeación Mauricio Santamaría; según ellos, de prosperar esta iniciativa se estima que aumentará el empleo formal en 11%. Será verdad tanta belleza? Como afirma, con una gran dosis de sindéresis el ex director de la DIAN Horacio Ayala “uno no puede crear empleos por decreto, sino por razones económicas”. Ello es más difícil que soplar y hacer botellas!

LA CUENTAS DE LA LECHERA
Otro aspecto a considerar, no menos importante, es que esta propuesta de cambiar tales aportes y contribuciones por un nuevo tributo del 8%, bautizado con la rimbombante denominación de Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) tiene sus bemoles. Ello puede poner en riesgo la estabilidad financiera del SENA y el ICBF, lo propio se puede decir de las maltrechas finanzas del SNS, no así de las cajas de compensación familiar, que por ahora permanecerán indemnes. El Presidente de ANIF Sergio Clavijo se lamenta de ello, porque a su parecer “ya tienen suficiente capital acumulado y las clases medias-altas no requieren ni de más piscinas ni de subsidios a la ópera (¡SIC!)”. Se trata, según el ex director del DNP Armando Montenegro de “extirpar una parte considerable de los parafiscales, un verdadero cáncer del mercado laboral”. En efecto, se propone eliminar el 2% y el 3% de aportes al SENA y el ICBF, además de 8.5% de cotización al Sistema de Seguridad Social en salud, para completar 13.5 puntos porcentuales menos en costos no salariales, quedando en pié sólo 16 puntos del 29.5% que pesa actualmente sobre la nómina, 4 puntos porcentuales correspondientes al aporte a las cajas de compensación y 12 puntos de cotización para pensiones. De acuerdo con el Ministro Cárdenas, “la idea es que se sustituyan los $1.76 billones que aportan al ICBF los empleados con sueldos de menos de 10 salarios mínimos con 2.2% del CREE; los $1.13 billones del SENA, con 1.4% del impuesto y los $3.81 billones de salud, con 4.4% del CREE más los recursos del Presupuesto General de la Nación, como se hace hoy en día”. Es de anotar que cuando se habla de “los empleados con sueldos de menos de 10 salarios mínimos”, $6 millones aproximadamente, estamos hablando de casi todos, porque en Colombia el 94.4% de los asalariados ganan menos de 4 salarios mínimos.
De conformidad con lo contemplado en la exposición de motivos a partir del 1º de enero del año entrante “los recursos provenientes del recaudo del impuesto se destinarán a la financiación del ICBF y del SENA, con el fin de garantizar la prestación de los servicios a su cargo”. En el caso del “desmonte de los aportes que realice el sujeto pasivo a título de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud, se efectuará a partir del 1º de enero de 2014”. Es decir, 2.2 puntos porcentuales del recaudo del CREE para el ICBF y 1.4 puntos para el SENA y se entendería que los 4.4 puntos porcentuales adicionales sólo se activarían a partir del 2014 en concomitancia con el desmonte de la cotización que reemplazaría. Si nos atenemos a las cifras de la exposición de motivos, se aspira a recaudar a través del CREE la suma de 4’467.000 millones, que se distribuirían en el 2013 entre el ICBF y el SENA.


El Ministro puede estar haciendo cuentas alegres, como las de la lechera de Samaniego, toda vez que el SENA tiene presupuestado para el 2012 $2.2 billones y el ICBF $3.3 billones y el recaudo a través del CREE será claramente insuficiente para suplir los recursos que hoy reciben de conformidad con la Ley 21 de 1982 y la Ley 27 de 1974. Es más, según la Superintendencia de Sociedades, en el 2011, que fue un año excelente para las empresas, que vieron incrementar sus utilidades 31.1% con respecto a 2010, las mismas se cifraron en $33.2 billones; si a estas utilidades le aplicamos el 8% del nuevo impuesto que se propone del CREE se recaudarían a lo sumo $2.6 billones, menos del 50% de las necesidades del ICBF y el SENA. Para el 2014 la complicación ya no será sólo para el ICBF y el SENA sino también para el sistema de salud, dado que los $10’143.000 millones también se quedarán cortos para compensar los ingresos que dejarán de recibir en virtud de esta reforma.


Así las cosas, las cuentas no cuadran y el ICBF y el SENA se verían en calzas prietas para sobreaguar, puesto que dicho recaudo no alcanzaría a llenar el vacío que dejaría el recorte previsto de  los recursos que vienen percibiendo con la normatividad vigente. Y de esta manera llegaríamos al punto al que no sería deseable llegar y es que tales entidades tendrían que entrar a competir con las demás para acceder a recursos complementarios del Presupuesto General de la Nación. El Gobierno es consciente de ello y por eso se prevé que “en caso de que los recursos obtenidos a través del recaudo del CREE no sean suficientes para dicho fin, excepcionalmente, la financiación se hará con cargo al Presupuesto General de la Nación…Lo anterior constituye una garantía de que la eliminación de los aportes parafiscales y las cotizaciones por concepto de salud a cargo de los empleadores, no generará ningún traumatismo en los servicios y prestaciones a su cargo”. Ello no es ninguna garantía, habida cuenta que la incorporación de dichos recursos en el presupuesto y la ejecución de los mismos estarán supeditados al “espacio” fiscal que tengan en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de cada año, en virtud del Criterio de Sostenibilidad Fiscal introducido recientemente en la Constitución y la férula de la Ley de la Regla fiscal que lo desarrolla. Estaríamos en presencia de unos gastos recurrentes que requieren el ICBF y el SENA para cumplir sus fines misionales, dependientes de la disponibilidad de los mismos según la coyuntura del momento. 
Como lo afirma la Senadora Gilma Jiménez, estaríamos cambiando “una fuente fija por ingresos inciertos”. A este propósito, vale la pena anotar que no siempre los altos ingresos operacionales de las empresas se traducen en utilidades, que serían la base impositiva del 8% de CREE, amén de que el mismo se aplica sobre las utilidades netas, libres de polvo y paja. Y en este país las empresas gozan de un cúmulo de exenciones, deducciones, exclusiones y descuentos tributarios, que han convertido al estatuto tributario en un verdadero colador. Pues bien, son muchos los factores que influyen para que al final del día las utilidades que se reporten se reduzcan ostensiblemente. Mecanismos como las inversiones, la venta de activos, exceso de costos o reestructuración de las empresas; la reinversión en plantas, ensanches o la incursión en nuevas líneas de negocios, se cuentan entre los subterfugios para bajar artificial y artificiosamente las utilidades y ahora con este nuevo impuesto tendrían muchos más incentivos para recurrir a los mismos. Como lo registraron los medios recientemente, “de las 21 empresas que hasta el momento han presentado sus balances operativos a la Superfinanciera llama la atención que en la mayoría de estas compañías sus utilidades no están a la par del vertiginoso incremento de los ingresos operacionales”.


Quedan en el aire, además, muy serios interrogantes en torno de lo que va a pasar con aquellas empresas que se acogieron a los contratos de estabilidad jurídica, a la normatividad atinente a los beneficios tributarios de las zonas francas uniempresariales o el caso patético de la exención de impuestos a la renta hasta por 30 años vigente hasta el 2017 que atrajo a las grandes cadenas hoteleras a instalarse en el país, en cuanto a la aplicabilidad de esta nueva batería de normas contempladas en el proyecto de reforma. Tardíamente se propone derogar la Ley 963 de 2005 que prohija los contratos de estabilidad jurídica, al tiempo que se respetarán los ya suscritos y se le dará curso a los que están en trámite, unos y otros se mantendrán en la práctica hasta por 20 años, cuando todo está consumado. Tarde piache, ya para qué, el daño está hecho! Ellas mantendrán el blindaje frente a cambios que vayan en menoscabo de sus utilidades, pero por aquello del principio de la favorabilidad de la norma, tanto las empresas que hayan suscrito los contratos de estabilidad, como aquellas que se han acogido a los beneficios de las zonas francas uniempresariales se acogerán a aquellos aspectos de la reforma que le sean favorables. En este caso la ley del embudo funciona a la perfección, lo ancho para ellas y lo angosto para uno! Lo único que sí es claro como el agua es que al final del día las empresas son las únicas beneficiadas con este reemplazo del pago de sus aportes sobre la nómina para el SENA, el ICBF y salud por el CREE, ya que en últimas terminarán ahorrándose 13.5 puntos porcentuales con respecto a lo que vienen pagando por parafiscales y aportes a la salud. Será esto equitativo, como insiste el Gobierno en defensa de su propuesta de reforma tributaria?


Además, estamos haciendo cuentas con el escenario más optimista, pues es bien sabido que el año anterior la economía creció a un ritmo del 5.9%, lo cual se tradujo en un repunte de las utilidades  y unos niveles record de recaudos por parte de la DIAN que difícilmente se repetirá este año y los subsiguientes. Para este año se espera un crecimiento del PIB más modesto, sobre todo después de los pronósticos del FMI para julio pasado luego de revisar a la baja su previsión de crecimiento de la economía latinoamericana del 3.7% anunciado en junio pasado al 3.2%. De hecho, la economía colombiana ha venido en un proceso de franca desaceleración en los últimos tres trimestres, el semestre anterior la industria cayó 0.2% en el primer semestre de este año y lo que es peor la inversión en este sector experimentó una baja del 0.6% en comparación con el mismo periodo del año pasado, según lo reconoció el Viceministro de Desarrollo Carlos Andrés De Hart. Es muy probable que para este año el crecimiento del PIB en Colombia no supere el 4%; el pesimismo del FMI sobre el futuro inmediato lo llevó a bajar su previsión para Colombia de un 4.7% a 4.3%, aunque el optimismo panglossiano del Gobierno lo lleva a mantener su meta de crecimiento para este año en 4.8%.


Aduce el Ministro de Hacienda que “tenemos sectores que crecen mucho, pero que no generan empleo” refiriéndose al sector minero – hidrocarburífero, para señalar que “quienes tienen más utilidades son las empresas minero – energéticas, que generan poco empleo” y se trata justamente de gravar las utilidades con el CREE al tiempo que se les exime de pagar los aportes y contribuciones aludidos. Efectivamente, las utilidades que más crecieron en 2011 fueron las de dicho sector, del 68.2%. Al contrario sensu, como lo advierte el Director de la DIAN Juan Ricardo Ortega, “si alguien genera mucho empleo y no está teniendo utilidades, al bajar el costo al empleo todo ese costo que ahorró lo vuelve utilidades”, refiriéndose a los otros sectores, como el manufacturero, el de servicios y el comercio. Pero, si bien estos sectores que según el Ministro son los que más han venido creciendo, jalonadas por el gran apetito de los países emergentes encabezados por China por materias primas, empiezan a perder fuerza e impulso en la medida en que estos se han visto afectados por la recesión de la Unión Europea y la lenta recuperación de la economía estadounidense. Todo indica que el boom minero – energético de la última década está llegando a su fin y ello es tanto más preocupante luego del anuncio del Economista Jefe del FMI Olivier Blanchard en el sentido que la actual crisis de la economía global se podría prolongar hasta el año 2018.


El Ministro del Interior Fernando Carrillo dijo que “la reforma tributaria busca la equidad y pocos estarían en contra de esto”; pero, la verdad sea dicha, escogieron el camino equivocado. El SENA y el ICBF son dos pilares fundamentales de la protección social, que cobija no propiamente a los privilegiados de este país y en la medida que se expone a su desfinanciación se compromete seriamente la suerte de las mismas y con ella la de la población más vulnerable. Si el Gobierno insiste en la aprobación de este esperpento y el Congreso de la República lo acolita pueden terminar con el INRI de haberse constituido en los sepultureros de estas beneméritas instituciones tan caras en el afecto de los colombianos. Y, si nos atenemos a la experiencia de las otras reformas a la legislación laboral del pasado, empezando por la Ley 50 de 1990, cuyos “resultados fueron opuestos a lo esperado, en la medida en que se frenó la generación de empleo y se inmovilizó la mano de obra frente al uso de otros factores…” y tendremos que concluir más adelante, de sus múltiples estragos, que esta vez también sus “resultados están muy lejos de los objetivos inicialmente propuestos y en especial del de aumentar la competitividad de la economía nacional”. Bien se ha dicho que quien no conoce la historia o la pretende ignorar está condenado irremisiblemente a repetirla, pero a qué precio!

GANADORES Y PERDEDORES

En la exposición de motivos se habla de la “la necesidad de disminuir la presión tributaria sobre las empresas, con el objetivo de generar empleo e incentivos para que junto con la sustitución de parafiscales y aportes en salud por parte del empleador se dé un alivio a la inversión y se promueva la formalización laboral y empresarial”. Alega el Ministro Cárdenas que “esta no es una reforma para aumentar el recaudo, sino más bien para repartir las cargas tributarias de manera más equitativa y para que nuestro sistema tributario no genere un efecto que yo creo muy perjudicial: está castigando la generación de empleo formal”. A su turno el Ministro del Trabajo Rafael Pardo conceptúa que “la reforma es una respuesta a la queja que tradicionalmente tienen los colombianos de que el trabajo tiene impuestos y el capital tiene deducciones”. Pero, cuál es la real realidad? Empecemos por señalar que el nuevo tributo que se propone, Impuesto sobre Renta para la Equidad (CREE), no se aplicará sobre la renta propiamente dicha, sino sobre la utilidad y esta se establece no sobre la renta gravable sino sobre la renta líquida después de pagar impuestos. De modo que la base impositiva, que es la utilidad neta,  es mucho menor que la renta y ello se reflejará en el recaudo; ello explica el hecho que mientras las empresas dejarán de pagar por concepto de impuesto a la renta, al bajarle dicha tarifa del 33% al 25%, $8’063.000 millones, el recaudo por concepto del CREE es de sólo $4’467.000 millones. De allí que el Efecto Neto Impuesto de renta Sociedades es de un menor recaudo por parte del Estado de $3’597.000 millones; es decir que, gracias a la repartición de las cargas tributarias “más equitativa” las empresas tendrán en plata blanca un saldo a su favor el año entrante de $3’597.000 millones. 



En apariencia las empresas quedarían pagando el mismo 33% que pagan actualmente de impuesto de renta, porque al decir del Ministro Cárdenas “se baja el impuesto, pero se crea sobre la misma base, es decir, sobre las utilidades de las empresas, un nuevo impuesto destinado exclusivamente al ICBF y el SENA, además de la salud”. Aclarando, que es gerundio. El nuevo impuesto no se crea “sobre la misma base”, pues los 8 puntos porcentuales que se le restan al impuesto sobre la renta se aplican ahora, como bien dice el Ministro “sobre las utilidades de las empresas”. Y, como si lo anterior fuera poco, al eliminar los parafiscales y la cotización por parte de las empresas con cargo a la nómina, estas se ahorran, según las cuentas del propio Ministro de Hacienda $6.7 billones, que sumados a los  $3’597.000 millones del efecto neto en el impuesto de renta (ENIR), el beneficio de esta reforma tributaria para las empresas sería del orden de los $10’297.000 millones. Es decir, ganan por partida doble, yantarán a dos carrillos!

BENEFICIO TOTAL PARA LAS EMPRESAS
($ millones)

REDUCCIÓN DE APORTES                                               6´700.000 

REDUCCIÓN DE IMPUESTO A LA RENTA                    3´597.000

TOTAL                                                                               10´297.000


Pero, bien se ha dicho que en economía no hay almuerzo gratis y como dice el adagio popular las correas salen del cuero. Cómo hacer para que al final se emparejen las cargas y el efecto de la reforma sean “neutro” en términos de recaudo? Muy sencillo, en el proyecto de reforma se le carga la mano a las personas naturales - asalariados e independientes - , golpeando inmisericordemente a la clase media – media y media – alta. Se calcula por parte del Gobierno que con la implementación de “simplificación del tributo aplicable a las personas naturales (IMAN)”, aplicable a quienes tengan ingresos mensuales superiores a $2.3 millones (actualmente se tributa a partir de $3.6 millones de ingresos),  se van a recaudar más de $4.6 billones más por concepto de impuesto sobre la renta. Hasta los pensionados llevarán del bulto, pues de aprobarse esta propuesta de reforma a partir del 2013 pasarán a tributar el 5% sobre las mesadas que sobrepasen los $10 millones. 

Según las cuentas del Gobierno el mayor recaudo por la “simplificación” del IVA y el reajuste en la carga impositiva a las personas naturales compensará con creces lo que dejarán de pagar las empresas. Bien se ha dicho en defensa de este adefesio que son más los ganadores que los perdedores, claro son más poderosos los ganadores que los perdedores con esta reforma! Nos podemos quedar con el pan y sin el queso, porque esta reforma podrá contribuir a elevar las utilidades de las empresas, pero, como afirma el profesor Eduardo Sarmiento, “no existe la mano invisible que convierta las ganancias en contrataciones de trabajadores”. Así de claro. De esta manera, so pretexto de promover la equidad se va a profundizar aún más el sistema impositivo, contraviniendo el precepto constitucional según el cual “el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. Si la Corte Constitucional se ocupara seriamente en analizar el estatuto tributario colombiano, tendría que llegar a la conclusión, como en otros casos, que el mismo de suyo constituye un “estado de cosas inconstitucional” porque no cumple con ninguna de tales estipulaciones, pero hasta ahora se han hecho los de la vista gorda.

A PROPÓSITO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2013

PENSANDO CON EL DESEO
El Congreso de la República acaba de aprobar  el Presupuesto del Gobierno central (PGC) para la vigencia correspondiente al 2013, el cual fue aforado en la suma de $185.5 billones, un 12.2% mayor que el de 2012 ($165.4 billones). “el mayor que jamás hayamos tenido”, acota el Presidente Santos, al referirse al monto de este presupuesto. Este es el primer presupuesto que se aprueba luego de expedido el Acto legislativo 03 de 2011 que introdujo en la constitución el “criterio de la sostenibilidad fiscal” y la Ley  1473 de 2011 mediante la cual se estableció la Regla fiscal, que es como una camisa de fuerza para cuerdos que le impone restricciones al gasto público y un techo a través del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP, Ley 819 de 2003). Además, al Gobierno le va a tocar manejar dos presupuestos, el PGC y el presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR), que a diferencia del anterior es bianual, el cual asciende a los $17.7 billones .


En la exposición de motivos del Ministerio de Hacienda se asume que el crecimiento del PIB para el año entrante del 4.8% promedio anual, por encima del crecimiento potencial estimado en 4.5%. El Gobierno insiste en que alcanzará la meta de crecimiento del PIB 4.8% para este año y que se sostendrá el mismo ritmo de crecimiento el próximo año, contra viento y marea. No obstante en la reciente Cumbre de Tokio, en donde se dieron cita el FMI, el Banco Mundial, los gerentes de los bancos centrales y los ministros de Hacienda de todo el orbe, se encendieron todas las alarmas. La recesión de la economía de la Unión Europea (UE), la lenta recuperación de la economía estadounidense, ad portas del “precipicio fiscal” que la puede precipitar a otra recesión, sumada a la ralentización del crecimiento de la economía china, plantean un panorama demasiado sombrío. Ello llevó al FMI a revisar nuevamente a la baja sus previsiones de crecimiento de la economía global situándolo este año en un anémico 3.3% y del 3.6% para el próximo. Y para Latinoamérica el nuevo pronóstico del FMI es de un crecimiento del PIB del 3.2% para el 2012 y 4% para el 2013. En el caso particular de Colombia bajó su previsión del 4.7% al 4.3%. Da la impresión de que tanto el Gobierno como el Congreso de la República expidieron la Ley de presupuesto pensando con el deseo.


COLOMBIA NO ES INMUNE
Mucho se ha especulado sobre el supuesto “blindaje” de la economía colombiana, pero el comportamiento de sus principales variables en lo que va corrido del año muestran que no es inmune a los avatares de la economía global y que estos están impactando y de qué manera la producción y las exportaciones. Resulta asaz difícil que la economía colombiana se pueda desmarcar de la economía de EEUU y de la UE. Bien dijo el ex presidente de EEUU John F Kennedy, que “cuando la marea está alta, esta eleva todos los botes” y es lo que le ha venido ocurriendo a Colombia y en general a Latinoamérica en la última década merced al boom minero-energético; pero, cuando la marea baja se puede constatar que “quienes tienen mástiles más altos han sido elevados mucho más y muchos de los botes más pequeños han sido destrozados por el agua”. Y todo indica que estamos en presencia de la destorcida de los precios de las materias primas y la demanda por estas se contrae. De este modo, aquellos países que como Colombia dependen en tan alta proporción de las exportaciones de materias primas están empezando a sentir sus efectos y ello explica en gran medida la desaceleración que viene acusando la economía colombiana desde el último trimestre del año anterior.


El Gobierno ha hecho mucho alarde de los beneficios que le reportará al país la entrada en vigencia del TLC con EEUU, al cual le atribuye un punto más de crecimiento del PIB y la generación de 500 mil empleos adicionales en 5 años. Según el Ministro de Comercio Sergio Diaz-Granados, el crecimiento de las exportaciones colombianas a los EEUU en los primeros cien días entre mayo, cuando entró en vigencia el Tratado y agosto crecieron 18%, lo que según él confirma sus previsiones. Pero resulta que el año pasado las exportaciones colombianas a los EEUU crecieron un 29.6% (¡!), sin TLC, muy superior al 18% con TLC. Cabe, entonces, preguntarse, dónde está la gracia, qué celebra el Ministro. Pero, al margen este Tratado y de los demás que se han venido negociando a la topa tolondra, lo cierto es que en el mes de agosto de este año las exportaciones totales cayeron el 7.6%, mientras las importaciones totales crecieron el 8.6%. En consecuencia, por tercer mes consecutivo la Balanza comercial del país sigue cayendo, con lo cual se acentúa el crónico déficit de la Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos en 2013.


Si a ello añadimos el hecho que la producción industrial registra una caída del 1.9% en el mes de agosto, en contraste con el crecimiento del 9.9% en el mismo mes de 2011, hay motivos para preocuparse. Sobretodo si tenemos en cuenta que esta recaída se da después de un ligero repunte en junio y julio, después de un trimestre en baja entre marzo y mayo. En lo corrido del año el avance de la actividad fabril en el país ha sido de un lánguido 0.7%, entre tanto el sector minero-energético que ha venido jalonando el crecimiento de la economía ha empezado a perder fuerza e impulso. Como afirma el ex ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla, “la verdad es que hacia 2013 predominan los aspectos preocupantes y escasean las razones para el optimismo”. Estas razones nos llevan a ser pesimistas sobre la posibilidad de que pueda alcanzarse la meta de crecimiento contemplada por el Gobierno tanto para este año como para el entrante. De ello se sigue que los ingresos corrientes de la Nación y de las entidades territoriales se van a ver resentidas, habida cuenta que los mismos guardan una estrecha relación con la dinámica del crecimiento de la economía. Los recaudos del año anterior con un crecimiento del 5.9% alcanzaron un récord de $85 billones y se espera que este año alcance los $100 billones con un crecimiento del 4.8%, de modo que si este no se logra será aún más difícil alcanzar dicho objetivo. Y hay que tener en cuenta que el efecto en los ingresos públicos tiene un rezago de un año, de modo que la desaceleración de la economía en 2011 se traducirá en menores ingresos en el año venidero, lo cual puede significar un desfinanciamiento del PGC.


LA INCOGNITA DEL PETRÓLEO
De otro lado, se parte de la base que la producción de petróleo el año entrante será del orden de 1´060.000 barriles diarios promedio y un precio de $101 el barril. Esta es una apuesta muy arriesgada, dada las limitaciones de las reservas con las que se cuenta y es contradictorio con la afirmación de que “sabemos que la reducción del precio internacional del petróleo tendrá efectos sobre los ingresos públicos”. Es bien sabido que Colombia en los últimos años no ha podido dar con un hallazgo con reservas de alguna consideración y que la mayor parte de la producción proviene de campos maduros, gracias a la recuperación secundaria y terciaria. Valga decir que, según cifras de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), en el 2011 de los 850 mil barriles diarios de producción promedia, 760 mil provinieron de campos “viejos” y sólo 90 mil de nuevos descubrimientos. Razón suficiente para dudar que dicha meta se pueda alcanzar y lo que es más importante sostener en el tiempo. A ello se viene a sumar las limitaciones en materia de transporte y almacenamiento de crudos.


En cuanto a la proyección del precio, si nos atenemos al más reciente Informe de la Agencia Internacional de Energía (AIE) el año entrante el precio del crudo estará por debajo de los US $90 el barril. Al revisar a la baja sus proyecciones tanto la demanda como el precio tomó en consideración la crisis económica que afecta a la UE, que no da trazas de amainar, así como la lenta recuperación de la economía estadounidense, que sigue rengueando. Desde mayo pasado el precio del barril de crudo se cotiza por debajo de la barrera psicológica de los US $100 y según la AIE todavía para el 2017 se espera que el precio podría situarse en los US $89. Es claro, entonces, que se está sobreestimando el precio del crudo a sabiendas que por cada dólar que baja el precio del crudo el país deja de recibir US $82 millones por concepto de exportaciones del mismo, a lo cual se viene a sumar el efecto de la apreciación del peso con respecto al dólar, que es la moneda en la que se transa (por cada $10 que se revalúa el peso son US $46 millones menos de ingresos para Colombia como país). Ello significa menos ingresos para la Nación, tanto por impuestos como por dividendos. Además, de subir el precio del crudo por encima de la previsión del Gobierno, ello le acarrearía al gobierno mayores erogaciones por concepto de subsidio a los precios de los combustibles (reconocimiento del “diferencial de precios de los combustibles”), dada la rigidez de la fórmula para fijarlos por parte del Gobierno, amén de lo que dejará de recibir por concepto de la rebaja en los impuestos a los combustibles prevista en el proyecto de reforma tributaria en curso. Así las cosas y en la medida que los ingresos que recibe el Gobierno tanto por concepto de impuestos por la producción petrolera como de dividendos que le gira ECOPETROL, si no se cumple con los pronósticos de producción y precio de petróleo, esta puede ser otra fuente de desfinanciamiento del PGC. Recordemos, a este propósito, que entre impuestos y dividendos lo que le transfiere la estatal Ecopetrol (sólo Ecopetrol) representa aproximadamente el 24% de los ingresos corrientes de la Nación.


EL CARBÓN: DE GRIS A NEGRO
Lo propio ha venido ocurriendo con el carbón, que llegó a constituirse en el segundo renglón en importancia de las exportaciones colombianas después del petróleo con el 14% de las exportaciones totales, las cuales se espera le reporten este año ingresos del orden de los US $8.400 millones. Pero, también al carbón se le está volteando el cristo; el precio se ha venido descolgando desde los US $150 la tonelada de hace apenas dos años hasta los US $86 en promedio que se cotiza hoy en día. Entre las causas sobresalientes de este revés se cuentan la crisis de la economía global, una sobreoferta del mismo, inducida en gran medida por la brutal competencia del gas natural, cuyos precios han descendido a niveles históricos. El caso más protuberante es lo que ha venido sucediendo en el mercado de EEUU, en donde se han reducido tanto las importaciones de crudo como de carbón, a consecuencia de los desarrollos de los hidrocarburos no convencionales, que lo han posicionado como uno de los jugadores en las grandes ligas del gas natural. Al punto que Obama afirmó recientemente que EEUU, merced a sus enormes reservas de shale gas se ha convertido en la Arabia Saudita del gas. Históricamente Colombia se ha considerado como el principal proveedor de carbón térmico de EEUU y sus exportaciones con este destino alcanzaron la cifra record en 2007 de 24.3 millones de toneladas. Pues, el año pasado se redujeron a la tercera parte, 8.6 millones de toneladas y este año puede cerrar con una cifra por debajo de los 6 millones. Ello está poniendo en riesgo el plan de expansión de El Cerrejón y el desarrollo de otros proyectos como el de CCX en La guajira. Con este panorama tan sombrío tanto para el petróleo como para el carbón, podemos concluir que la locomotora minero – energética, que es la única que marcha sobre rieles se puede quedar sin combustible.

EL DESCUADRE DE LAS FINANZAS
Finalmente, vale la pena acotar que si se dan todas las previsiones del Gobierno, este alcanzará su meta fijada para el 2013 es de un déficit consolidado de – 1% y para el GNC de – 2.2%. Es decir, persisten los déficits gemelos, el déficit fiscal de – 2.2% y el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos que puede llegar al  - 3%. Ahora bien, según el gobierno la entrada en vigencia del TLC con EEUU le representará al gobierno ingresos adicionales del orden del 0.7%, pero según ANIF “se ha estimado que, cuando quiera que entre a regir el TLC con los EEUU, ello representara un sacrificio fiscal del orden de los $645.000 millones en el primer año, cifra equivalente al 0.2% del PIB, según las propias cifras del MFMP presentado (!oh paradoja!) en el año 2006".  A este hueco fiscal hay que añadir el que se crea con el comienzo del desmonte del impuesto a las transacciones (4 x 1.000) dispuesto en el minireforma del 2010. Este análisis nos lleva a concluir que el Gobierno al proponerlo y el Congreso de la República al aprobarlo están abocando al país a las dificultades que se pueden derivar el año entrante de un PGN inflado, en donde se sobreestiman los ingresos y se subestiman las erogaciones. El riesgo de que ello ocurra es tanto mayor dadas las inflexibilidades que caracterizan al Estatuto Orgánico del Presupuesto y las restricciones que impone la Regla fiscal.


Con razón el ex ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri manifestaba su preocupación con respecto a la profusión de leyes que se aprueban por parte del Congreso “sin la bendición del Gobierno” y que luego se quedan sin respaldo presupuestal. Según el MFMP del 2012 en el 2011 se sancionaron 74 nuevas leyes, de las cuales 20 tienen un costo fiscal cuantificado, pero 17 más de ellas siguen sin cuantificarse. “No hay plata para tanta Ley aprobada”, sentenció el ex ministro; pero, lex dura lex y contra su desacato por parte del Gobierno procede la acción de cumplimiento que cualquier afectado por su incumplimiento puede incoar ante la justicia.


JUSTICIA PARA LA JUSTICIA
Este es el caso de la Ley 4 de 1992, que estableció una nivelación salarial a jueces y empleados de la rama judicial y transcurridos 20 años no se ha hecho efectiva. El costo de esta nivelación es de $780.000 millones aproximadamente, cifra esta que puede superar el billón de pesos si se extiende dicha nivelación a cerca de 20.000 fiscales y auxiliares que están también cobijados por dicho beneficio. La protesta por el incumplimiento por parte del Gobierno ha llevado a la parálisis de la rama judicial; el Gobierno ofrece darle cumplimiento a dicha Ley de manera gradual y progresiva, para lo cual se tomaría quince años (¡!). Esta oferta del Gobierno, obviamente ha sido rechazada tajantemente por parte de ASONAL Judicial por considerarla inaceptable e irrespetuosa con la rama, tanto más en cuanto en el Presupuesto General de la Nación que se acaba de aprobar sólo apropiaron para tal efecto la ridiculez de $130.000 millones. A todas esas, cabe preguntarse de dónde iba a sacar el Gobierno los recursos para cumplir con la nivelación prevista en la abortada reforma a la Justicia, o simplemente se trataba de un señuelo para congraciarse con la rama judicial y ambientar su aprobación.


La razón fundamental que aduce el Gobierno para no darle cumplimiento inmediato o en un plazo más razonable es de índole fiscal. Como afirma la Ministra de Justicia Ruth Stella Correa, este “es un tema de gran impacto fiscal” y, añade, “el Gobierno tiene que cumplir prioridades” y, al parecer esta no lo es. Ya lo habíamos advertido cuando se tramitó el Acto legislativo de la Sostenibilidad Fiscal y la Regla fiscal, que con su aplicación, al supeditar el goce efectivo de los derechos a la disponibilidad de los recursos se estaba tirando por la borda el Estado Social de Derecho, quintaesencia de la Constitución del 91. En su momento el Presidente Santos afirmó sin pestañear que la Sostenibilidad Fiscal tenía “un sentido bien definido: no limitar derechos sino hacerlos más eficaces y equitativos”. Pero, del dicho al hecho hay mucho trecho; como lo vaticinó premonitoriamente el ex constituyente Gustavo Zafra, “así como en el pasado llamamos ´Convivir´ a la máquina de la muerte de los derechos civiles, ahora aparecen el ´Principio de Sostenibilidad´ y ´La Regla Fiscal´ como la máquina de la muerte de los derechos económicos y sociales”.


Ahora le ha tocado a la Ministra de Justicia plantarle cara a la misma rama de donde viene y a la que se debe para decirles que “lo único que ha hecho este Gobierno es hacerles un reconocimiento dentro de la sostenibilidad fiscal”. Según ella, el Gobierno quiere cumplir con la nivelación “pero la disposición tiene que estar atada a un estudio macroeconómico” (SIC!). Pero, Señora Ministra, como dice el adagio popular, obras son amores y no buenas razones; además de que no es una buena razón invocar la sostenibilidad fiscal para seguir conculcándole el derecho que les asiste a 48.000 servidores públicos, entre funcionarios y empleados, que sólo exigen que el Gobierno cumpla la Ley a la que está obligado, nada más, pero tampoco nada menos!


Llama poderosamente la atención que se esgrima la sacrosanta Sostenibilidad Fiscal para no cumplir con algo tan elemental como es hacerle justicia a la justicia, pero se la deje de lado al momento de proponerle al Congreso de la República en el proyecto de reforma tributaria que este tramita rebajarles los impuestos y las mal llamadas “cargas” parafiscales a las empresas. Entre uno y otro beneficio las empresas dejarán de pagar casi $10.3 billones; pues bien, con sólo el 10% de esta suma el Gobierno podría satisfacer el justo reclamo de quienes administran justicia. Dicho sea de paso, ahora entiende el país por qué los que supuestamente iban a chillar con la reforma tributaria salieron muy eufóricos a respaldarla a través del Presidente de la ANDI Luis Carlos Villegas, como su vocero. 
Es más, según el MFMP del 2012 el monto que dejará de recaudar la Nación por cuenta de las gabelas impositivas otorgadas dadivosamente a esas mismas empresas es del orden de los $6 billones, seis veces lo que cuesta redimir la deuda insoluta que tiene con la rama judicial. El problema, entonces, no es de plata. Es bien sabido que los recursos aquí, allá o acullá son limitados y que, como los sostiene el jurista Gustavo Gallón “nunca hay suficiente dinero para satisfacer todas las necesidades de una sociedad. Esa es una regla universal. El dilema entonces es a qué gasto se le da prelación”. Ese es el quid del asunto, se aplica un doble rasero, son tan generosos cuando se trata del capital como cicateros cuando se trata del trabajo. La renuencia del Gobierno a cumplir con el mandato legal de nivelarles su asignación a jueces y fiscales habla muy mal del talante liberal del cual se ufana el Presidente Santos y deja mucho qué desear. Este conflicto servirá de piedra de toque para definir el talante de la administración Santos. Nada menos!

SUMANDO PERAS CON MANZANAS
Al abordar el análisis del presupuesto hay que tener en cuenta las rigideces estructurales de la presupuestación del gasto público, pues más del 85% del monto del presupuesto está predeterminado por un manojo de normas que compartimentan el gasto. La gran paradoja es que el Constituyente de 1991 estableció la expresa prohibición de rentas con destinación específica (CN, artículo 359), excepción hecha del gasto social. Según un estudio del FMI, Colombia es el país de la región con el mayor porcentaje de gastos predeterminados. Sólo la sumatoria de los recursos asignados al servicio de la deuda, así como aquellos apropiados para fondear el Sistema General de Participaciones (SGP) y lo correspondiente al pago de las mesadas pensionales a cargo de la Nación ($99 billones), que son intocables, absorben casi en su totalidad lo que se recauda por impuestos y representa el 53.8% del presupuesto.

SERVICIO DE LA DEUDA        $47  BILLONES
SGP                                     $28      “       “
PENSIONES                          $24.9   “      “
EDUCACIÓN                         $24.6   “      “    
GASTO DE PERSONAL           $20       “      “
SALUD                                $11.5    “      “

Con alguna razón el Gobierno llama la atención sobre el hecho que este “es un presupuesto donde aumenta más la inversión que los gastos de funcionamiento”, puesto que mientras la primera se incrementa el 16% los segundos sólo crecen el 8% con respecto al presupuesto de la vigencia de 2012. Hace énfasis el Presidente Santos en que la “inversión de 43 billones de pesos el año entrante es la más grande que jamás haya conocido el país”. Pero esta última cifra la tenemos que recibir con beneficio de inventario y es preciso hurgarla para poderla dimensionar en su justa proporción. Al desglosar este rubro, como dice el ex director del DNP Andrés Escobar, refiriéndose al proyecto presentado por el ejecutivo al Congreso de la República, “es necesario tener cuidado cuando se habla de la cifra de inversión incluida en los presupuestos del Gobierno. Por un problema de jerga legal, que establece qué es qué para efectos del presupuesto, en los 40.7 billones mencionados hay recursos que van mucho más allá de lo que uno entendería normalmente por inversión, que en principio debería limitarse sólo a aquellas erogaciones destinadas a reponer o aumentar el capital físico (construcción de carreteras, por ejemplo o de colegios)…No deberían clasificarse como inversión los subsidios de familias en acción, la unificación del POS…”. 
Es más, según lo delata el mismo Andrés Escobar, “en un aparte no tan publicitado del presupuesto presentado al Congreso está la cifra depurada de inversión, la cual asciende el próximo año a 2.9% del PIB o cerca de $20.5 billones, número que dista bastante de los casi 41 billones que se han anunciado”. Dicho de otra manera, al sumar peras con manzanas se está magnificando el monto destinado a la “inversión”, cuando la cifra depurada del mismo apenas sí es equivalente al monto destinado a la inversión en el presupuesto de 2012, es decir con un crecimiento de cero pollito! Este, entonces, no será el presupuesto “de las inversiones tan importantes que se van a hacer en infraestructura y transporte”, como lo anunció el Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas y tampoco será “un presupuesto por la superación del atraso en materia de infraestructura”
Ello, además de insólito resulta inexplicable en un país carente de infraestructura, sobre todo de cara a los retos que le imponen al país en cúmulo de tratados de libre comercio que viene negociando el país. Cifras conocidas recientemente sobre el deplorable estado de la competitividad del país dan cuenta de que “Colombia es el cangrejo de la competitividad”. Según el más reciente Informe del Foro Económico Mundial (FEM), pasamos del puesto 68 al 69 en el ranking de competitividad y en infraestructura de transporte particularmente se sitúa en el 114, entre 144 países. 

“INVERSIÓN” QUE NO ES INVERSIÓN

REPARACIÓN Y ASISTENCIA A LAS VÍCTIMAS                            $6.5 BILLONES 
UNIFICACIÓN DEL POS                                                            $3.6    “   “    “ 
ATENCIÓN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA                         $2.3    “   “    “
FAMILIAS EN ACCIÓN                                                              $1.5    “   “    “

Y de contera, la administración Santos, cuyo paradigma es El buen gobierno, si por algo se ha caracterizado es por la pésima capacidad de ejecución de los recursos de inversión. El problema en los últimos años no ha sido de falta de recursos sino de incapacidad para gestionarlos, amén del freno de mano que ha significado la contracción del gasto en el vano intento de contener la revaluación del peso frente al dólar. El caso de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR), de los cuales echó mano a través del Acto legislativo 05 de 2011, es patético, sólo a partir del mes de septiembre de este año en volandas se empezaron a mover los órganos colegiados de administración y decisión (OCADs) se apercibieron de aprobar los primeros proyectos que se financiarán con tales recursos. Por ello, me temo que terminemos el año con una ínfima ejecución de los $6 billones asignados ya sea como participación directa o los correspondientes a los fondos que hacen parte del SGR.


Como lo denuncia el columnista Mauricio Vargas, “el índice de ejecución física (la ejecución real de los proyectos de inversión) que mide el propio Gobierno presenta algunos ejemplos de llorar: el Fondo de Adaptación, encargado de las obras postemporada invernal para mitigar el cambio climático, llevaba a 30 de septiembre, con un 75% del año transcurrido, una ejecución física de sus proyectos de 0%, mientras más de un billón de pesos que le asignó el presupuesto sigue guardado en los bancos; la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales también va en el 0%; el Inpec, en el 1% -por eso las cárceles andan tan mal-; Colciencias -¿se acuerdan de la locomotora tecnológica?-, en el 4,8%; el Ministerio de Minas, en el 8,9%; el Incoder, entidad clave de la estrategia del Gobierno, en el 9,7%; y el conjunto del sector agropecuario, apenas en el 20%”. Más claro no canta un gallo!

Bogotá, octubre 29 de 2012

MÁS Y MÁS CENTRALIZACIÓN

SE VIOLA LA CARTA


Ya habíamos alertado sobre el nuevo atentado en contra de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales consagrada en la Constitución Política que se estaba fraguando entre bastidores por parte del Gobierno y su bancada en el Congreso de la República. En efecto, fue aprobado en primera vuelta del proyecto de ley 130 Senado y 158 Cámara de Representantes el esperpento a través del cual se dispone que “los proyectos de inversión susceptibles de financiación por los fondos de Desarrollo Regional (FDR) y del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), para su aprobación deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional…Así mismo…los proyectos susceptibles de financiación con cargo al 60% del Fondo de Compensación Regional (FCR) deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional”. Sólo le resta su aprobación en las plenarias de Senado y Cámara de Representantes a este engendro.


Cuando nos atrevimos a plantear que con el nuevo Sistema General de Regalías (SGR) el Gobierno central había quedado con la sartén por el mango, no lo decíamos a humo de paja, dado que a través del DNP además de tener la Secretaría del óprgano Rector del SGR, la administración del Banco de proyectos y la viabilización de los mismos y, como si fuera poco quedó también en sus manos el Sistema de Monitoreo, Vigilancia, Control y Evaluación (SMVCE) de la ejecución de los recursos de los fondos que hacen parte del mismo, con poder sancionatorio. Pero, ahora, no contento con ello, pretenden que los delegados del Gobierno central en los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD) tengan poder de veto.


Pero, bien se ha dicho que una mala causa empeora cuando se la trata de defender. Afirmó el Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas, sin ambages, que si la ley es aprobada por el Congreso “no se podrá aprobar un proyecto sin el visto bueno del gobierno Nacional en los OCAD”. Y se apresura a aclarar que “no se trata de centralismo, se trata de consensuar…Se requiere que el Gobierno esté de acuerdo”. Al paso que vamos terminarán dándole la razón al ex ministro Rudolf Hommes, quien sostiene con todo el desparpajo del que es capaz que “el control central fortalece la descentralización”. Según el Ministro Cárdenas con esta medida se busca que los recursos provenientes de las regalías no se despilfarren, que no se vuelva a financiar con ellos piscinas con olas. Este fue el mismo caballito de batalla sobre el cual cabalgó el Gobierno para arrebatarle las regalías a los departamentos y municipios productores y portuarios que las venían recibiendo en forma directa, ahora se trata de quitarle su manejo a todos los departamentos y municipios del país a los cuales se les asignó a través de subcuentas en los distintos fondos la mermelada esparcida por el ex ministro Echeverri “en toda la tostada nacional”. A todas estas, en dónde quedó su promesa de que él podía “escribir sobre una piedra que no se van a centralizar las regalías”?. La misma que exhibió ante los periodistas a su salida de la plenaria del Senado de la República después que obtuvo la aprobación de la Ley 1530 de 2012, reglamentaria del Acto legislativo 05 de 2011.


EL MANIQUEISMO
El mensaje implícito en la declaración del Ministro Cárdenas es que si se deja en manos de sus verdaderos titulares los recursos del SGR el poder de decisión sobre la destinación de los mismos hay un alto riesgo de corrupción, no así si es el Gobierno central el que se impone a la hora de determinar la viabilidad de los proyectos susceptibles de financiar con tales recursos. Cabe preguntarse en dónde queda el voto programático y el cumplimiento del mismo por parte de gobernadores y alcaldes que fueron elegidos para honrar su cumplimiento. Esta actitud maniquea por parte del Gobierno central olvida sórdidos episodios por parte del DNP cuando tuvo en sus manos el manejo del Fondo Nacional de Regalías (FNR).


Se habla mucho de las piscinas con olas, pero como en casa de ahorcado no se menciona la soga se le pone sordina al escandalo que rodeó el giro por parte del FNR a la Alcaldía de Valledupar con destino a la construcción del Parque de la Leyenda Vallenata. Fueron $15.000 millones que se desviaron en su destinación para fines ajenos a los prescritos por la Constitución y la Ley; de estos recursos todavía andan embolatados más de $1.360 millones que nunca se ejecutaron. El protagonista de este embrollo judicial es nada menos que el DNP. Casos como este, en donde los malos manejos involucran a funcionarios del Gobierno central, abundan como la verdolaga. Ello me ha llevado a aseverar, sin lugar a equivocarme, que en este país hasta la corrupción está centralizada. Me temo que el poder de veto del Gobierno en los OCAD se convierta en un medio de domesticación del Congreso por parte del ejecutivo y los recursos del SGR terminen convertidos en los execrados cupos indicativos, modalidad criolla del anglosajón barril de los puercos, fuente del clientelismo y de la corrupción, que vino a reemplazar los tristemente célebres auxilios parlamentarios.


EL EXTRAÑO MUNDO DE SUBUSO


Pero, mientras esto ocurría en el penumbroso Capitolio Nacional, desde Paris llegaba a los medios un despacho de prensa dando cuenta del gran anuncio que hizo el Director del DNP Mauricio Sanramaría ante la Organización para la cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Según él “debido al nuevo Sistema General de Regalías, el Índice Gini (que mide la desigualdad) cayó 53 puntos (¡!), lo que beneficia a los municipios más pobres”. Este es un verdadero prodigio, pues con el sólo anuncio de la inversión de los $6 billones presupuestados para este año, la desigualdad interregional desaparecio como por arte de birlibirloque, se espantó. A estas alturas, cuando el año está tocando a su fin es cuando se están aprobando los primeros proyectos en volandas a través de los OCAD, que han resultado paquidermos y remolones. Pero, una cosa es que se aprueben esos proyectos y otra cosa es la ejecución de los mismos, por lo que nos atrevemos a decir que aún no se ha girado un solo peso y ya bajó la desigualdad dramáticamente. Ello no deja de ser una ironía en momentos en que el Gobierno central, de un manotazo, les quita el control y manejo a las entidades territoriales tales recursos, que por ministerio de la propia Constitución les pertenece. Ciertamente estamos en el extraño mundo de subuso regido por el Gobierno de los anuncios.

Bogotá, diciembre 4 de 2012
www.amylkaracosta.net

 

EL PRECIPICIO FISCAL

EL DÉFICIT FISCAL ES ESTRUCTURAL
A semejanza del temido precipicio fiscal en EEUU, que puede precipitar a la primera potencia económica del mundo a una nueva recesión, Colombia se vería abocada más pronto que tarde a una encrucijada parecida por cuenta de una política fiscal improvidente e imprevisible. Y no decimos esto a humo de paja ni queremos ser agoreros de desastres, simple y llanamente queremos alertar sobre la gran crisis fiscal que se viene incubando, en donde el Gobierno central es el mayor responsable. El Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas, en defensa de su proyecto de reforma tributaria insiste una y otra vez que el Gobierno no aspira a obtener a través de ella mayores recaudos y por ende su efecto neto sería neutro. Aunque prima facie ello resulta plausible, a mediano y largo plazo se puede convertir en una trampa mortal.


El eufórico Director de la DIAN Juan Ricardo Ortega se ufana de los niveles de recaudo del año anterior, que bordeó los $84 billones (13.6% del PIB) y aspira cerrar este año en $100 billones. La autocomplacencia no puede ser mayor, pero aparte de que dicho mayor recaudo responde a la coyuntura de estos últimos años, aupada por el boom minero-energético, que no es perdurable, dicho recaudo resulta insuficiente para cerrar la brecha entre ingreso tributario y el gasto total de largo plazo. Como lo sostiene el Director de la DIAN Juan Ricardo Ortega “se está recaudando el 14% del PIB en el mejor escenario, mientras que Brasil paga el 34% del PIB”. Esta carga impositiva está por debajo del promedio de América Latina, que se sitúa en el 17.1% y es el segundo más bajo entre las principales economías de la región, después de Venezuela. Y ello obedece en gran medida a la proliferación de beneficios tributarios que erosionan la base impositiva.


Como lo plantea un estudio reciente elaborado por expertos para la Contraloría General de la República, “el aumento del recaudo durante el periodo 1990-2011 no ha permitido cerrar la brecha para atender el gasto primario (gasto total sin intereses de la deuda) y, mucho menos, el gasto total. Las finanzas públicas presentan un déficit estructural desde hace varios años que alcanza un valor cercano al 4,5% del PIB, mientras que la economía está creciendo a ritmos superiores o cercanos al de su nivel potencial. Los limitados recursos no permiten que el Estado Colombiano cumpla cabalmente con las responsabilidades de Gasto Público. Las deficiencias en infraestructura (básica, tecnológica y científica), por ejemplo, aunadas a las relacionadas con la estructura institucional y la legislación empresarial, y otras propias del sector empresarial, provocaron, entre 2011 y 2012, un descenso de 6 puntos en el escalafón de competitividad, lo que dejó a Colombia en situación muy precaria: en la posición 52 entre 59 países”.


En tales circunstancias, seguir por la misma senda de “disminuir la presión tributaria sobre las empresas” y “un alivio a la inversión” dizque para “generar más empleo” no conduce a otra parte distinta que a la reducción de la productividad del sistema impositivo aplicable a las empresas que son las mayores beneficiarias del gasto tributario. Según reciente estudio del Banco Mundial éste tiene un peso del 4.5% del PIB, del cual 2.1 puntos corresponden al IVA y 2.4 puntos a renta, especialmente de las empresas. No es fortuito, entonces, el hecho que revela el estudio in comento: la tarifa efectiva del impuesto sobre la renta de las empresas, que es la que realmente cuenta,  oscila entre el 3% y el 5%, lo que es una barbaridad.  Con razón “la productividad del impuesto de renta de las Personas Naturales es casi cuatro veces superior a la de las Personas Jurídicas”. Y es eso lo que se pretende con la reforma tributaria que se tramite en el Congreso de la República al buscar la  eliminación de las mal llamadas “cargas” parafiscales a las empresas, con las cuales se financian el SENA y el ICBF y de contera bajándole el impuesto de renta a las empresas del 33% al 25%.

LAS CUENTAS NO CUADRAN
Claro que se alega por parte del Gobierno que si bien es cierto se le baja el impuesto de renta a las empresas, estas ahora tendrían que pagar un nuevo impuesto, el denominado Contribución sobre la Renta Empresarial para la Equidad (CREE) del 8%, cuyo producido por cada punto porcentual sería a lo sumo, según el Gobierno, un 20% mayor, aproximadamente. No obstante, según las cuentas del estudio contratado por la Contraloría General de la República al bajar la tarifa nominal del impuesto de renta del 33% al 25% “el recaudo pasaría de $19.4 billones a cerca de $14.8 billones, es decir una diferencia de $4.6 billones que va a dejar de percibir la Nación. Lo que aunado a la eliminación de los parafiscales del SENA e ICBF y la contribución de salud, le significarían al Gobierno nacional un costo fiscal cercano a los $12 billones, que en nada van a contribuir a mejorar la productividad del impuesto sobre la Renta de las Personas Jurídicas, que ya de por si es bastante baja (0,15)”. Esta suma se compensa en parte con los $6 billones que se espera recaudar por concepto del CREE, “obteniéndose una pérdida neta para la Nación y consecuentemente una ganancia para las empresas – personas jurídicas – cercana a los $6.3 billones. En consecuencia, se agudizaría el déficit de la Nación y se podría agudizar la inequidad de la estructura tributaria a favor de las personas jurídicas con mayores ingresos, entre otras consecuencias”. Pero, como se ha dicho que esta reforma es neutra, que con ella no se busca mayores recaudos, este descalce se tiene que corregir de alguna manera y esta no es otra que los mayores recaudos con la reforma del IVA y la creación de dos nuevos impuestos, el Impuesto Mínimo alternativo Nacional (IMAN) y el que gravaría el consumo. Pero sobre quién recaerían estos mayores tributos? La respuesta es sobre los ingresos por concepto de sueldos, salarios y honorarios de las personas naturales, porque aquellos provenientes de las rentas de capital, como los dividendos, seguirán exentos.


Se aduce, sin mayores argumentos, por parte del Gobierno que con la propuesta de reemplazar los parafiscales por el nuevo impuesto CREE el SENA y el ICBF saldrán fortalecidos. Supuestamente, recibirán “en el caso del ICBF $300.000 millones más; para el SENA $450.000 millones adicionales y para la salud $503.000 millones”. Pero, tales proyecciones están hechas sobre la base de un crecimiento de la economía del 4.8% que no se va a dar y una sobreestimación de los ingresos provenientes del sector minero – energético. La Junta directiva del Banco de la República en su última reunión llegó a la conclusión que debido a factores internos y externos, como son la baja de la demanda y la crisis de la economía global han repercutido en un menor crecimiento de las exportaciones y una caída de la producción de la industria nacional. Por ello, revisaron a la baja su proyección del crecimiento del PIB para este año, “con 4.3% como la cifra más probable”. Y ello, como es apenas lógico arrastra hacia la baja las utilidades que son la base gravable del CREE.

LA APUESTA POR EL SECTOR M - E
Se aduce también por parte del Ministro de Hacienda que “tenemos sectores que crecen mucho, pero que no generan empleo” refiriéndose al sector minero – hidrocarburífero, para señalar que “quienes tienen más utilidades son las empresas minero – energéticas, que generan poco empleo” y se trata justamente de gravar las utilidades con el CREE, pero al mismo tiempo que se les exime de pagar los aportes y contribuciones aludidos. Es más, a juicio del Ministro “es más equitativo gravar las utilidades que gravar el empleo, y que paguen las compañías o sectores que han tenido éxito financiero, pero que no generan muchos empleos, como es el caso de las compañías mineras”. Basar las expectativas de los mayores ingresos en sectores como el minero – energético, caracterizado por su gran vulnerabilidad y por la gran volatilidad de los precios de los productos básicos, como son el petróleo y el carbón, generan una gran incertidumbre en cuanto a los ingresos que se esperan del mismo. Como lo sostiene el gurú de la economía Jeffrey Sachs, “no crean que los precios altos del petróleo, el carbón u otros productos van a ser permanentes”.


De hecho el boom minero – energético ya ha perdido mucha de su fuerza e impulso y se encuentra en este momento en su cuarto menguante. A guisa de ejemplo, digamos que en el caso del carbón en los últimos dos años el precio internacional de una tonelada cayó el 50%, al pasar de US $150 la tonelada a sólo US $80. El caso del petróleo es patético, el Gobierno asume que su precio promedio para el año entrante será de US $101, en momentos que la tendencia es hacia la baja. Pues bien, por cada dólar que pierda el precio por debajo de dicha cotización los ingresos fiscales del Gobierno se reducirán en $302.000 millones (¡!). De hecho este año no se va a poder cumplir con las metas de exportaciones ni de petróleo ni de carbón, porque el mercado se está contrayendo. Si se quiere que estos sectores contribuyan en mayor medida al desarrollo del país porque más bien no se revisa la tarifa efectiva de impuestos a la renta que vienen pagando así como la de las regalías, para mejorar de esta manera los ingresos que recibe la nación y las entidades territoriales como government take. Por que mientras se den situaciones tan aberrantes como la deducción del impuesto de renta lo que pagan por concepto de regalías este seguirá siendo exiguo.  

EL EFECTO SOBRE EL SGP
Además, como ya tuvimos oportunidad de plantearlo, al bajar el impuesto a la renta de las empresas del 33% al 25% y crear el nuevo impuesto del CREE del 8% se afectan los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). Ello, en cuanto a que en la medida en que el recaudo del CREE tiene destinación específica deja de ser de libre destinación. En un principio, el Gobierno lo negó y manifestó que esta afirmación era parte de la desinformación por parte de los críticos del proyecto; pero, a la postre, aceptó que sí le restaba recursos muy importantes al SGP, cuyos recursos tienen como destinación específica la salud, la educación y el saneamiento básico en las entidades territoriales. Y reiteramos que con ello se estaría abriendo un hueco para tapar otro. 
En respuesta a estos cuestionamientos y ante la presión de congresistas, gobernadores y alcaldes que no tragan entero, se propuso por parte del Gobierno una fórmula que está contenida en el parágrafo 6 del artículo 28 de los 192 con que fue radicada finalmente la ponencia. En el mismo se establece claramente que “a partir del 1º de enero de 2017, la suma equivalente al ochenta por ciento (80%) del recaudo anual del impuesto para la equidad CREE hará parte de la base de cálculo de liquidación del Sistema General de Participaciones”. Pero la Constitución Política dice otra cosa diferente: “se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante  los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución”. Y dado que esta norma es de rango constitucional, no se puede cambiar a través de la Ley. Además, se deja en claro en el Parágrafo 6 del mismo artículo que  “lo anterior no implica la transferencia de este impuesto a las entidades territoriales, ni el desconocimiento de su destinación específica, la cual se cumplirá en los términos de la presente ley”. Es decir, el recaudo del CREE se tendrá en cuenta sólo para calcular el monto de las transferencias a través del SGP. Cabe, entonces, preguntarse con qué recursos se podrá suplir aquellos que dejan de estar en la base de los ingresos corrientes para hacer efectivas dichas transferencias a las entidades territoriales. 
Pero, lo más grave está en el inciso segundo del Parágrafo 5 del artículo 28, cuando dice a la letra que “el nuevo impuesto para la equidad CREE no formará parte de la base para la liquidación del Sistema General de Participaciones de que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. Como es bien sabido, según los cálculos del Gobierno entre los años 2013, 2014, 2015 y 2016, que son los que servirán de base para el cálculo de liquidación del SGP, se reducirán los recaudos por concepto del impuesto de renta a las empresas entre $8 billones y $10.9 billones. Es decir que “los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores” no sólo no van a crecer sino que van a tener una caída estruendosa. Nadie explica de dónde van a salir los recursos para suplir los que se le van a sustraer al SGP al pasar el impuesto a la renta de las empresas del 33% al 25%. De esta manera se va agrandando el hueco fiscal de las finanzas del Gobierno central, que se verá a gatas para cumplir con sus erogaciones. 



DE FALACIAS Y MENTIRAS
Por ello me parece muy puesta en razón la conclusión del estudio de la Contraloría general, en el sentido que “el desmonte de los aportes a ICBF, SENA y salud van a ser financiados por el nuevo impuesto CREE. Aunque la base gravable es un tanto diferente al impuesto a la renta, al igual que éste depende finalmente de las utilidades, y queda vinculado al ciclo de la actividad económica, lo que genera un alto riesgo fiscal en la medida en que ante una caída del producto, la financiación de dichas instituciones dependerá en gran parte del presupuesto general, el cual se verá afectado a su vez por la caída o el menor crecimiento de los ingresos tributarios”. Se sigue de lo anterior que “la tendencia sería entonces a un aumento del déficit del Gobierno Nacional y a un incremento de la deuda en época recesiva. Si a esto se añade que el Gobierno debe actuar bajo el marco de la regla fiscal, que le limita la capacidad de aumentar el gasto más allá de cierto límite, la financiación de estas entidades puede entrar en conflicto con otras partidas presupuestales”. En tales condiciones que asidero pueden tener las palabras del Presidente Santos cuando plantea, refiriéndose al SENA y al ICBF, “una salvaguarda que les garantiza a estas entidades unos recursos mínimos para que sus presupuestos crezcan cada año al menos dos puntos por encima de la inflación”.


Extrañamente, después que el Presidente Santos en campaña fue tan categórico en afirmar que “creo que no se deben desmontar los parafiscales, porque cuando hace el análisis costo – beneficio sobre esa decisión, resulta que el beneficio es mucho menor que el costo”, ahora está proponiendo su eliminación. Y ante la pregunta de si los parafiscales eran un obstáculo para la creación de empleo, su respuesta fue un rotundo “no creo”, para afirmar ahora como Presidente que esta decisión “permitirá a las empresas, especialmente en sectores como confecciones, banano, café y flores, crear empleos formales y dignos”. Con razón la política y los políticos se han desprestigiado tanto, porque prometen una cosa y hacen otra; bien se ha dicho a este propósito que se hace campaña en poesía y se gobierna en prosa.


No se pueden descalificar como “mentiras y falacias” al Banco Mundial, cuando asevera que “una reducción generalizada del impuesto constituiría un instrumento particularmente desfavorable para incrementar el empleo formal desde una perspectiva costo – beneficio”. Como lo acota el profesor Stefano Farné, Director del Observatorio del Mercado Laboral de la Universidad Externado de Colombia, “esta no fue la única indicación del Banco Mundial desatendida por el Ministerio de Hacienda. El mencionado informe alerta que usar las solas elasticidades empleo – costos laborales (el porcentaje en que aumenta el empleo cuando disminuye el costo laboral) para estimar el efecto ocupacional de una rebaja en los impuestos al trabajo es incorrecto, porque sobreestima su verdadero impacto”. Además, no pasa de ser un sofisma la afirmación del ministro en el sentido que de lo que se trata es de “que es más equitativo gravar las utilidades que gravar el empleo”, como si se tratara de establecer un gravamen adicional o complementario al que ya venían pagando las empresas, cuando la realidad es que el 8% del nuevo impuesto CREE se escinde del 33% que vienen pagando por impuesto de renta para quedar en el 25%.


EL ARBOLITO DE NAVIDAD
En medio del aquelarre en que se ha convertido la recta final del trámite de esta reforma en el Congreso han abundado las propuestas de toda índole, las que se le han ido colgando al texto de la ponencia convirtiéndola en una especie de arbolito de navidad. Nada ni nadie quiere quedarse por fuera y, como en río revuelto ganancia de pescadores, vaya uno a saber cuántos simios no se han colado y por ello crece la preocupación tanto entre los congresistas como en el seno del mismo Gobierno, no vaya a ser que se repita el triste episodio de la defenestrada reforma a la Justicia. En medio de este síndrome, la amenaza en ciernes que habíamos denunciado de echarle mano también a los recursos de las cajas de compensación familiar se tradujo en una propuesta que ya está en el articulado de quitarle uno de cuatro puntos porcentuales, esto es el 25% de sus recursos, para destinarlo a la financiación de las universidades públicas. Aunque el objetivo es loable el medio es vitando; por qué más bien no se propone un impuesto del 4% sobre los dividendos, como lo había propuesto el ex ministro Juan Carlos Echeverri y ahí sí un punto o dos del recaudo por dicho concepto se le da dicha destinación. O por qué no restablecer el impuesto del 7% a la remesa de utilidades y con cargo a tales recursos contribuir a la financiación de la Universidad pública. Es bueno recordarles a los parlamentarios y al Gobierno que las cajas de compensación cumplen una función social de la mayor importancia. Se trata, nada menos, que de la atención integral a la niñez, la educación, la jornada escolar complementaria y la recreación. Y a quienes priven en su primera infancia y en su adolescencia de tales servicios jamás podrán pisar una universidad pública ni privada. Piénselo bien, antes de dar al traste con una institución benemérita y de amplio reconocimiento en el país nacional.


Es deplorable que el recinto del Congreso no hubiera servido para que se adelantara un debate a fondo sobre el contenido de esta reforma, que sólo el lunes a altas horas de la noche se radicara la ponencia, cuya aprobación se intentó ferrocarrilear sin éxito y estuvo a punto de hundirse el día de ayer. El debate, si así puede llamarse, se ha dado es en la Casa de Nariño sentados a manteles los congresistas con el alto gobierno, a espaldas del país. Qué diferencia entre el debate que se escenifica en EEUU en torno a los riesgos del precipicio fiscal entre demócratas y republicanos, en donde salen a relucir las posiciones ideológicas de uno y otro partido en torno a la que debe ser la política fiscal. Desafortunadamente en Colombia el adocenamiento doctrinario de la mayoría de los partidos ha terminado por convertirlos en simples agencias de avales y quienes los representan coinciden con Revel en la creencia de que las ideologías son simples señales de tránsito. 

CONCLUSIONES

¬    Contrariamente a los anuncios que se hicieron cuando se habló por primera vez por parte del Gobierno de una reforma tributario, en el sentido de que se trataba de simplificar el Estatuto tributario, de aprobarse el texto que se discute este será mucho más farragoso y confuso, lo cual contribuye a estimular la evasión y la elusión tributaria en desmedro del fisco. 
¬    La neutralidad que se predica de esta reforma lejos de ser una virtud de la misma es su talón de Aquiles, pues en la práctica lo que se daría con ella es una recomposición de la carga impositiva a favor de las rentas de capital y en detrimento de las rentas de trabajo. Adicionalmente, en la medida que no se aumentan los recaudos persistirá la brecha con respecto al gasto público, lo cual se traduce en la continuidad de un déficit fiscal estructural del Gobierno central. Este no se corregirá, mientras se mantenga el cúmulo de gabelas impositivas, que no se tocan en este proyecto de reforma, las cuales perforan la base impositiva convirtiéndola en una especie de queso gruyere.


¬    Como los sostiene el estudio de la Contraloría general de la República, esta propuesta de reforma está muy lejos de promover una mayor equidad en la tributación y la mejora en la distribución del ingreso, medida por el coeficiente Gini, es ínfima. Seguiremos con un Estatuto tributario que no se ciñe a “los principios de equidad, eficiencia y progresividad” consagrados en la Carta. 
¬    Preocupa sobremanera la suerte del SENA, el ICBF y del Sistema de Seguridad Social en Salud, porque, de cambiarse la fuente de su financiación como lo propone el Gobierno, la misma estaría dependiendo del ciclo económico y de los altibajos del crecimiento del PIB. Y no es ninguna garantía la “salvaguarda” del presupuesto, pues es bien sabido que este siempre vive desfinanciado y en últimas sus recursos estarían supeditados al “espacio fiscal” que encuentren en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que expide cada año el Consejo de Política Fiscal (CONFIS) del Ministerio de Hacienda, instrumento este que obedece a su vez a la Ley que estableció la Regla fiscal. 
¬    Y de paso, al sustraerle al impuesto a la renta de las empresas el 8% del nuevo impuesto CREE y quedar el mismo en 25% se afectará al Sistema General de Participaciones (SGP), con los cual se verán menguados sus recursos, los cuales tienen como destinación específica la salud, la educación y el saneamiento básico. En fin, se estaría abandonando lo cierto, que son los recursos parafiscales y la cotización en salud con cargo a la nómina por lo dudoso de este nuevo impuesto. Este sería un salto al vacío.


¬    El Gobierno ha respondido a la academia, a los analistas e investigadores que se han ocupado de su propuesta de reforma y han opinado sobre la misma con cajas destempladas. No se refutan los argumentos con argumentos sino con la descalificación de quienes se atreven a disentir de la opinión del Gobierno. El disenso para el Gobierno son “falacias” y “mentiras” y quien expresa un punto de vista que no comparten, para ellos se está desinformando. Al parecer el Gobierno tiene la verdad revelada, que por serla no necesita demostración. Bien dijo el pensador ibérico José Ortega y Gasset que “la verdad oficial es la administración prudente de la falsedad”.


¬    Por todo ello y mucho más, coincidimos con la recomendación del estudio de la Contraloría General de la República, en el sentido que “como consecuencia de los severos cuestionamientos a los que está sujeto el proyecto de reforma tributaria presentado por el Gobierno nacional en términos del propósito de avanzar hacia una mayor presión tributaria efectiva y a una mayor equidad, progresividad y eficiencia de la estructura tributaria del país, la Contraloría General de la República considera que no sería prudente ni conveniente que se tramitara el proyecto en lo que resta de la presente legislatura, sino más bien que se aplazara su tramitación a la próxima legislatura para dar la oportunidad de tener un debate más amplio en círculos académicos, en el Gobierno y en el mismo Congreso de la República, y por supuesto en la opinión pública, como condición indispensable para acertar con una reforma tributaria que aporte en el proceso de construcción de una sociedad más democrática e incluyente”. 

Bogotá, diciembre 13 de 2012
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EL CRISTO DE ESPALDAS

No hace mucho los altos funcionarios de la administración Santos hacían alarde de que los astros se habían alineado sobre Colombia con el advenimiento del nuevo gobierno: se alardeaba por parte de unos decanos de economía despistados de la velocidad de crucero de la economía, mientras el Ministro de Comercio anunciaba que la economía colombiana había desbancado a la argentina y ahora era la tercera mayor de Latinoamérica e incluso el Presidente Santos en su periplo por Europa estuvo sentando cátedra sobre buen manejo de la crisis por la que pasó la economía Colombiana entre 1999 y 2000. Se dijo incluso que este Gobierno antes de la mitad de su período estaría alcanzando las metas del cuatrienio tanto en crecimiento como en empleo.

LA ECONOMÍA EN BARRENA
Pero, ya con el sol a sus espaldas prematuramente, de pronto al Presidente Santos se le volteó el Cristo. Primero fue la trastada del fiasco de la reforma a la Justicia, luego sería el chasco del fallo de la Corte Internacional de Justicia de la Haya hasta donde  el Colombia fue por lana y salió trasquilada y más recientemente el descalabro de la economía, que se desinfla sin remedio. El año pasado la economía creció el 5.9%, rozando la meta del Plan de Desarrollo Prosperidad para todos de crecer de manera sostenida por encima del 6%. Pero, a poco andar, en atención a la crisis de la euroeconomía, la lenta recuperación de la economía estadounidense y el impacto de ambos en las economías emergentes encabezadas por China, cuyo crecimiento empezó a ralentizarse, se tuvo que ajustar la meta a un modesto crecimiento de 4.8%. Con este panorama tan tétrico de poco o nada sirve que la imagen del Presidente Santos sea exaltada en las portadas de la revista Time y del diario El país, mientras las encuestas muestran una percepción cada vez más baja sobre su desempeño.


No queremos hacer el papel de casandras, pero el hecho es que la situación siguió empeorando, no sólo para Colombia sino también para toda la región. Primero fue el FMI el que revisó a la baja su previsión de crecimiento tanto para Latinoamérica como para Colombia, en este último caso la redujo del 4.7% al 4.3%. Luego sería el Banco de la República el que activó las alarmas, al constatar que las repercusiones de factores internos y externos tales como una baja de la demanda y la crisis de la economía global, estaban conduciendo a un menor crecimiento de las exportaciones y una caída de la producción de la industria nacional. Ello llevó al Banco Emisor a replantear su política contraccionista que venía estrangulando la demanda y con ella su proyección del crecimiento de la economía para el 2012 a sólo el “4.3% como la cifra más probable”. Procedió, entonces, a bajar su tasa la tasa de interés interbancaria.

LA DUCHA DE AGUA FRÍA
No obstante, lo peor estaba por venir y el encargado de arrojar el baldado de agua fría sobre el optimismo panglosiano del Gobierno sería el DANE, al dar cuenta del mediocre desempeño de la economía en el tercer trimestre de este año. Cuando se esperaba un crecimiento entre el 3.5% y el 4%, los registros del DANE mostraron un anémico crecimiento del PIB en el tercer trimestre del año de 2.1% (¡!) frente al mismo período del año anterior, cuyo crecimiento fue del 7.5%. Es más, si comparamos el crecimiento de este tercer trimestre con el segundo trimestre damos con una caída de 0.7% y una tasa interanual negativa de – 2.8%. La tasa de crecimiento en este tercer trimestre es la más baja que se ha registrado desde el tercer trimestre de 2009. El desconcierto al momento de divulgarse este registro por parte del DANE fue general, el primer sorprendido con esta desalentadora cifra fue el mismo Gobierno. A juicio del analista Mauricio Cabrera, este “es uno de los resultados más malos de toda la historia reciente del país, pues sólo en la crisis de 1999 y de 2008 se tuvo en un trimestre una contracción mayor”, pues si se utiliza el método de medición de EEUU y de la OCDE, club este en el que aspira estar Colombia, “el decrecimiento en el trimestre fue del 53% (¡!)”. Dado que el crecimiento promedio de los tres primeros trimestres de este año fue de 3.9%, muy inferior al 5.8% en el mismo lapso de 2011, tendría que crecer la economía en el último trimestre 4.3% para modo de arribar a un crecimiento para todo el año del 4%, lo cual es asaz difícil. 
Curiosamente el sector de la construcción, que fue el que jalonó el crecimiento del PIB de 4.9% en el trimestre anterior con un crecimiento del 18.7% es el que ahora lo hunde al descolgarse con una caída anual del - 12.3%, en ambos casos insuflado por el comportamiento de las obras civiles asociadas a la actividad minero-energético. De hecho este sector después de crecer a tasas de dos dígitos este tercer trimestre a duras penas creció el 0.5% (¡!). Y no es para menos, dado que la producción de crudo subió apenas el 2.5% mientras que la de carbón, que representa el 65% del PIB minero bajó en un 8.9% anual. Este sector que había crecido el 13.2% en los primeros nueve meses de 2011, en igual período de este año creció 7.2%, seis puntos porcentuales menos. 
Por su parte la industria sigue sin levantar cabeza, estancada, en el tercer trimestre al igual que en el segundo registró una caída de la producción, esta vez de 0.1%, en lo corrido del año creció la insignificancia de 0.7% con respecto a igual período de 2011 y en los últimos doce meses registró una baja en el crecimiento de 1.3%. Se necesita de mucho coraje por parte del Presidente de la ANDI Luis Carlos Villegas para, ante semejante debacle, afirmar que “Colombia ha demostrado que cuenta con un aparato productivo capaz de crecer a tasas del 7% y capaz de amortiguar los choques externos que acompañan a una economía abierta”. Él acaso no se ha dado cuenta que, al paso que vamos, la ANDI dejará de ser la Asociación Nacional de Industriales para convertirse en la Asociación Nacional de Importadores.

LAS CAUSAS DEL REVÉS
Entre las causas fundamentales de este revés para la economía nacional se destaca la contracción de los mercados internacionales de los productos básicos, renglones estos que representan más del 70% de sus exportaciones, unida a la destorcida de sus precios. El boom minero – energético que ha alentado el crecimiento de la economía nacional en la última década ha perdido fuerza e impulso y ahora estamos en su cuarto menguante, lo cual hace pensar que el Director del DNP Mauricio Santamaría está equivocado que “estas son razones coyunturales y serán revertidas en el último trimestre por la inversión gubernamental”. Tampoco es “un tema transitorio”, como alega el Director el DNP, quien sigue pensando con el deseo de que “no hay señales de que la desaceleración sea estructural” . Increíblemente, esperaron hasta el 17 de diciembre, en medio del estropicio de la aprobación de la reforma tributaria, para soltar las amarras por parte del Gobierno central con el fin de que fluyeran los recursos del Sistema General de Regalías (SGR) a través de Decreto 2642 de este año, dizque para “agilizar” los giros de tales recursos. Tampoco va a cambiar de la noche a la mañana el desempeño de la industria, sumida como está en un largo letargo, mientras siga siendo golpeada por la cruda revaluación del peso frente al dólar, que en lo corrido del año alcanza el 7.29%, fenómeno este conocido como la enfermedad holandesa, que viene exacerbando la desaceleración de la economía. La tendencia es clara, después de un crecimiento del PIB en el tercer y cuarto trimestre de 2011 de 7.5% y 6.1%, respectivamente, este año se ha registrado un crecimiento del 4.7% en el primer trimestre, 4.9% en el segundo y – 2.1% en el tercero. Tampoco es un buen augurio el hecho de que la formación bruta de capital también tuvo una merma en el tercer trimestre de 1.6%.


Cierra el año además con un panorama poco halagador en materia de empleo, ya que, según el más reciente informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), “por países el peor desempeño lo tienen Jamaica (13.4% de desempleo urbano) y Colombia (11.5%), que son los únicos donde esa tasa se mantiene en números de dos dígitos”. Además del entorno internacional, uno de los factores que más está incidiendo en el débil crecimiento de la economía es el desaliento de la demanda. Como lo acota el Director del DANE Jorge Bustamante, “el anclaje de una economía es la demanda, que entre enero y septiembre creció 4.4% (…) Este es el segundo dato más bajo de los últimos 7 años”. El consumo interno, que representa el 65% del PIB ha venido de capa caída, su crecimiento ha venido de más a menos, 5.2% en el primer trimestre, 4.2% en el segundo y 4% en el tercer trimestre. El contraste no puede ser mayor, mientras que el crecimiento interanual de las ventas minoristas en marzo se situó en el 9.4% en octubre cedió hasta caer al – 0.32%.

EL FRACASO DE UNA POLÍTICA
En tales circunstancias se impone la necesidad de una política fiscal contracíclica tendiente a galvanizar la demanda para tratar de detener la caída y a ello le viene apostando el Banco de la República al bajar sus tasas de intervención 25 puntos básicos, para quedar ahora en 4.25%. Pero, mientras el Banco de la República hace su tarea, el Gobierno con el apoyo del Congreso acaba de aprobar una reforma tributaria con la cual, en vez de inyectarle recursos a la economía para reanimarla le está reduciendo la capacidad adquisitiva a los consumidores que verán menguados sus ingresos por la mayor presión fiscal de la que serán objeto a través del IMAN, la “simplificación” del IVA y el nuevo impuesto al consumo, que sumados superan los $4.4 billones de recaudo en 2013. Es decir, que mientras el Banco de la República afloja el Gobierno aprieta; así no vamos a llegar a ningún Pereira.


Ello es contraproducente, pues en lugar de contribuir a la reactivación de la economía y particularmente de la industria profundiza su crisis, lo cual es sumamente preocupante, sobre todo ante las perspectivas sombrías que le va a tocar encarar al país habida cuenta de que la crisis internacional no amaina y su impacto en la economía colombiana es cada vez mayor. En este momento es el consumidor el que necesito de alivios fiscales para fortalecer la demanda interna y no las empresas, que están requeridas más bien de una política industrial más proactiva. Se impone, entonces, la necesidad de un giro en la política económica, pues la que viene agenciando este gobierno ha fracasado estruendosamente, habida cuenta que en lugar de acercarnos a las metas del Plan de Desarrollo nos está alejando de ellas. 

Medellín, diciembre 24 de 2012
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DICHO Y HECHO

A propósito de la Ley mediante la cual se aprobó el  Presupuesto General de la Nación (PGN) para la vigencia del 2013 dijimos que el Gobierno y el Congreso de la República la expidieron pensando con el deseo, que se sobreestimaron los ingresos y se subestimaron las erogaciones, lo cual me llevó a concluir que dicho presupuesto estaba inflado. Lo propio dijimos también con respecto al Presupuesto 2013 – 2014 del Sistema General de Regalías (SGR). En uno y otro caso se partió de unas proyecciones que se sabía no se iban a poder cumplir. Nos referimos fundamentalmente a la previsión de crecimiento del PIB en 2012 y 2013, los volúmenes de producción de petróleo y carbón, así como en relación al precio de los mismos. Como es apenas obvio, si no se cumplen dichos pronósticos ello va a tener una gran incidencia en las finanzas públicas y así lo hicimos ver al cuestionar el contenido y el alcance de la reforma tributaria aprobada por el Congreso de la República en sus sesiones extraordinarias en diciembre pasado. Tal circunstancia pondría en riesgo el financiamiento del presupuesto, en particular de aquellas partidas que como las del SENA,  el ICBF y el Sistema de Seguridad Social en Salud (SGSSS) son eminentemente sociales y que aún no se sabe cómo serán incorporadas al mismo para la vigencia de 2013.


Recordemos que el Ministro de Hacienda hizo mucho hincapié en que esta reforma tributaria tendría un efecto neutro en materia de recaudos, dado que el Gobierno no afrontaba afugias que lo indujeran a aumentarlos. Y ello a pesar del déficit primario que acusan sus finanzas, así como la brecha persistente entre ingresos y gastos en la última década. Por ello no les tomó por sorpresa a los agentes del mercado los anuncios que hizo el Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas el 28 de diciembre (y no fue ninguna inocentada!) al presentar el cierre fiscal del 2012 y la revisión del Plan financiero correspondiente al 2013. En efecto, al desnudar la realidad de lo que será el comportamiento de las finanzas del Estado en 2013, dejó en claro el Ministro Cárdenas que el déficit fiscal del Gobierno central este año será del 2.4%, el mismo del año anterior y no del 2.2% como se preveía en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Estamos hablando, entonces de un déficit no despreciable de $17.7 billones, $1.8 billones por encima del cálculo inicial  (¡!).


Y no es para menos, dado que los ingresos totales del Gobierno en 2012 a $106.9 billones, $700 millardos por debajo de lo previsto en el MFMP. El Director de la DIAN Juan Ricardo Ortega, que aspiraba recaudar en 2012 $100 billones, se tuvo que contentar con “$95.2 billones, $1.3 billones menos que lo calculado en junio”. Por esta razón se debió ajustar a la baja la meta de recaudo para el 2013 en $1.4 billones menos y ello sin contar con el descuadre que al final le causó la reforma tributaria, cuyo costo supera los $500 millardos.


Es decir, que muy seguramente el descuadre será mucho mayor, todo para favorecer a las grandes empresas que fueron en últimas las beneficiarias de esta reforma, así se diga que “hemos beneficiado mucho al capital y llegó la hora de beneficiar el empleo”, como lo afirmó el Ministro Cárdenas. Pero, acaso los aportes parafiscales y la cotización en salud  que se suprimieron con la reforma los hacían los trabajadores y no los empleadores. El truco radica en que los $6.7 billones que venían pagando por este concepto ahora se cubrirán con parte del impuesto de renta que venían pagando antes como tal y que ahora se recaudará a través del nuevo impuesto Contribución sobre la Renta Empresarial para la Equidad (CREE). Luego, el beneficiario de esta acrobacia fiscal no es el empleo sino el capital a través de sus mayores utilidades.


Y así se dice que dicha reforma “favorece la equidad y el empleo formal en el país”, como lo sostuvo el Ministro Cárdenas al agradecerle al Congreso su aprobación, porque apoyados en la teoría clásica de Adam Smith y su metáfora de la mano invisible, refutada por los hechos, cree a pié juntillas que los empresarios “al perseguir su propio interés, frecuentemente fomentará el de la sociedad, mucho más eficazmente que si, de hecho, intentase fomentarlo”. A todas esas, cabe preguntarse cuáles son “los sectores intocables” a los que según el Senador del PLC “le ganamos el pulso”, supuestamente “para disminuir las desigualdades y la inequidad”, porque ciertamente que al capital lo tocaron pero para favorecerlo. Prueba de ello es la forma presurosa como los gremios empresariales salieron en defensa de la reforma de marras y en cambio los sindicatos la rechazaron de plano.


Este déficit va a obligar al Gobierno a recurrir, una vez más, a la venta de sus activos remanentes, entre ellos Ecopetrol, que según el Ministro Cárdenas “no está descartada” por valor de $3 billones y al mayor endeudamiento externo. Este último, según el Departamento de Investigaciones del Banco de Bogotá llevará a que el neto de fuentes y usos por parte del Gobierno  generará un excedente de US $600 millones, “convirtiéndose en oferente neto de divisas”, a contrario sensu de lo que pasó en 2012 “cuando fue demandante neto de dólares por US $800 millones”. El Gobierno central, entonces, en lugar de contribuir a reducir la presión sobre la apreciación del peso colombiano con respecto al dólar, va más bien a atizarla en el transcurso de este año.

EN PLAYA BAJA
Qué obligó al Gobierno a sincerarse y a plantear estos ajustes al Plan Financiero de 2013? En primer término el reconocimiento de que Colombia no es una ínsula que pudiera sustraerse a los embates de los choques externos sobre la economía colombiana. Si algo caracteriza la globalización es que las crisis ahora son amplificadas y sincronizadas, de tal suerte que la política austericida que ha seguido la Unión Europea en su desespero para capear su crisis económica, así como la superación a medias del “precipicio fiscal” en los EEUU que mantiene su economía en vilo, amén de la ralentización del crecimiento de la economía china, han terminado por asestarle un duro golpe a la economía colombiana. El oleaje de esta marea ha terminado por llegar a nuestras costas y Colombia está en playa baja, de allí que se haya acelerado la desaceleración del crecimiento de la economía. Ya lo había advertido el Banco Emisor, después de haber revisado a la baja su proyección del crecimiento de la economía para el 2012 “con 4.3% como la cifra más probable”, ahora “las nuevas cifras económicas del cuarto trimestre de 2012 sugieren que el crecimiento para todo el año podría ser inferior a 4%”.


A regañadientes, ante esta realidad de apuño, muy a su pesar y dado que el Gobierno ya había logrado su cometido de pasar por el Congreso su proyecto de reforma tributaria, sobre bases que ahora resultan tan deleznables, se vio precisado a bajar también su proyección de crecimiento del PIB para el 2012 del 4.8% al 4.0%, al tiempo que mantiene, contra todos los pronósticos su proyección de 4.8% para el 2013. Pero qué es lo que hay detrás de estas cifras? Sobre todo la caída de la producción minero – energética, que venía jalonando el crecimiento. Según la Directora ejecutiva Sector de la Minería a Gran Escala (SMGE) Claudia Jimenez, “de los 97 millones de toneladas de carbón que se estimaban para 2012, tan sólo se alcanzarán a extraer entre 87 y 90 millones de este mineral”. Según el Presidente del Cerrejón Roberto Junguito, las exportaciones de carbón cayeron de US $6.387 millones a septiembre de 2011 a US $5.837 millones para el mismo período en 2012, a consecuencia del efecto combinado de la contracción de los mercados internacionales y la destorcida de los precios, que pasaron de US $110 la tonelada en enero de 2012 a rondar los US $60 en diciembre. No obstante conocer esas cifras el Gobierno, según cifras del Ministerio de Hacienda aspira a registrar una producción de 98 millones de toneladas en 2013 y a obtener precios que oscilen entre US $75 y US $77 la tonelada. Y hay que tener en cuenta que US $20 menos en el precio de la tonelada le representa al país menores ingresos del orden de los US $1.960 millones, cifra esta que  no es despreciable.


Pero el caso más patético es el del petróleo, en cuyas proyecciones se les fueron las luces tanto al Gobierno como al Congreso al aprobar el PGN y el Presupuesto bianual del SGR para este año con precios del crudo de US $101 el barril en el primer caso y de US $95 en el segundo, cuando se sabía a ciencia cierta que tales proyecciones estaban desfasadas con respecto a la real realidad. Qué pasó? Que ahora nos sale el Ministro Cárdenas con unas largas y otras cortas, según él ahora “estamos proyectando una reducción de US $10 del precio del crudo colombiano, que pasa de US $101 a US $91 el barril. Huelga decir que por cada dólar menos al que se cotice el barril de crudo el Estado deja de recibir $302 millardos al año, es decir que se dejarían de recibir más de $3 billones, aproximadamente. También se redujo el estimado de producción diaria de petróleo para el año 2013 a 981.000 barriles (era de 1.06 millones de barriles”. En este contexto resulta inexplicable que al tiempo que el Ministro de Hacienda a través de la revisión del Plan financiero 2013 reduce sus proyecciones el Ministro de Minas y Energía Federico Rengifo sale con que la producción petrolera en Colombia   deberá alcanzar, en 2013, un promedio de un millón 70.000 barriles por día”. Y va más lejos al enfatizar que “en este 2013 la meta petrolera se aumentará en 70.000 barriles diarios adicionales, ubicando a Colombia entre el club de los 20 países en el mundo que logra una producción superior al millón de barriles producidos en un solo día”. Es como si el Gobierno tuviera el pensamiento dividido, es la esquizofrenia total.


LA VERDAD VERDADERA
El mismo Gobierno que en su momento quiso descalificar a los críticos de su reforma tributaria simple y llanamente por anticiparse a develar esta realidad que ahora reconoce, recurre al ardid de tratar de hacer creer que ya se alcanzó la meta de su Plan de Desarrollo Prosperidad para todos de producir un millón de barriles diarios, cuando ello no es verdad. El propio Presidente Santos le dio la albricia al país desde el lacerado Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina: “ayer pasamos la producción del millón de barriles. Esta es una buena noticia”. Esta sí que es una falacia: la meta del Gobierno en su Plan de Desarrollo no es producir un millón de barriles en un solo día, sino producir un millón de barriles promedio diario. Con razón el diario El Tiempo acotó la noticia propalada en el sentido que “hay que aclarar que el promedio de un millón de barriles diarios que el Gobierno se fijó aún no se alcanza”.


Pero, cuál es la verdad verdadera que se oculta tras el efectismo mediático de esta “buena noticia”? Que el 29 de diciembre se alcanzó un pico de producción de 1.015.000 barriles de producción, así como otro día cualquiera del mismo mes se había alcanzado la producción de 1.025.000, pero el mes completo terminó, según la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) con una producción promedia diaria de 984 mil barriles, 1.44% más que el mes anterior y 5.81% por encima de la producción del mismo mes el año anterior. Se calcula que el año de 2012 cerrará con una producción promedia al día de 944.000 barriles, para un 3.19% mayor que en 2011.


Este es el mismo caso de la meta de un solo dígito de la tasa de desempleo; no se trata de que en un mes o varios meses dicha tasa sea de un solo dígito, el objetivo es el de una tasa de desempleo de un solo dígito sostenible en el tiempo, que no se va a alcanzar con tasas de crecimiento del PIB por debajo del 4% y con el débil crecimiento de la industria del 1%. Del mismo modo, mientras no se cuente con nuevos hallazgos que permitan reponer las reservas que se extraen, pretender hacer parte del club de las grandes ligas de países  productores de más de un millón de barriles y, lo que es más importante, permanecer en él es una utopía. Mientras tanto Colombia seguirá siendo un país con petróleo y no un país petrolero. Por ello, el énfasis de la política del Gobierno debe ponerse en la búsqueda del oro negro en procura de nuevas y mayores reservas, en lugar de obsesionarse con la producción de mayores volúmenes de crudo. 

Riohacha, enero 5 de 2013
www.amylkaracosta.net

 

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