Sep 22, 2019 Last Updated 4:26 PM, Sep 16, 2019

LA CUADRATURA DEL CÍRCULO FISCAL

Categoría: Opinión
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LA PROCESIÓN QUE VA POR DENTRO

El Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla se estrenó con este anuncio: “no nos cabe duda de que el recaudo total debe ser más alto de lo que es en la actualidad, nos hemos comprometido con la sociedad con unos flujos de gasto que requieren ser financiados sanamente y nuestra estructura tributaria actual genera unos recursos inferiores a los que se necesitamos” . Al mismo tiempo, simultáneamente, aseveró que “necesitamos darle alivio a la excesiva carga tributaria que tienen las empresas en Colombia” . Cómo descifrar este galimatías, que más parece el intento de la cuadratura del circulo, dándole alivio tributario a las empresas si se sabe que el recaudo de impuestos no genera los recursos requeridos?

Consistente con la promesa de campaña del Presidente Iván Duque, el Ministro carrasquilla arguye que “tenemos una estructura tributaria que castiga severamente la competitividad, la formalidad, el empleo y el emprendimiento y, por lo tanto, el crecimiento a mediano plazo de la economía. Tenemos que arreglar ese problema” . La fórmula para “arreglar ese problema” ya la había anticipado el Presidente Duque en campaña, cuando afirmó que “las empresas están asfixiadas con tanta carga tributaria…debemos bajar impuestos para que puedan generar más y mejor empleo” .

Cabe preguntarse qué tan asfixiadas están las empresas “con tanta carga tributaria”. Recordemos que en los últimos 26 años se han aprobado 14 reformas tributarias y la constante en todas ellas ha sido aliviarle la carga impositiva a las empresas. Para sólo mencionar algunas de las medidas que se tomaron con tal fin reseñemos algunas: el nuevo régimen de Zona francas uniempresariales o no colindantes (Ley 1004 de 2005, modificada por la Ley 1819 de 2016 y reglamentadas mediante el Decreto 2147 de 2016), la eliminación del impuesto a la remesa de utilidades (Ley 1111 de 2006), la supresión de la contribución del 20% de la tarifa del servicio de energía para cubrir los subsidios a los estratos 1, 2 y 3 a partir del 2012 (Ley 1430 de 2010), el desmonte de los parafiscales (Ley 1607 de 2012). Huelga decir que lo que dejaron de pagar las empresas fue asumido por parte de la Nación con cargo al Presupuesto General de la Nación. A guisa de ejemplo, sólo por cuenta del beneficio que le reporta el nuevo régimen a las zonas francas el Estado deja de recaudar entre $5 y $8 billones anuales.

Además, reforma tras reforma, se ha venido reduciendo la tasa impositiva sobre la renta de las empresas, desde el 35% en 1995 (Ley 223) al 34% en 2017 y 33% en 2018, que dispuso la más reciente reforma (Ley 1819 de 2016) y ahora se propone bajarla aún más, de tal forma que, de prosperar la propuesta del Gobierno, pasarían a pagar 32% en 2019, 31% en 2020 y 30% a partir del 2021. Pero, hasta aquí estamos hablando de la tarifa nominal, de la cual hay que descontar las exclusiones, deducciones, exenciones y descuentos tributarios , 229 según el inventario de la DIAN, las cuales, según reporte de la misma al Ministerio de Hacienda para el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2018, le abren un boquete al fisco nacional del orden de los $60 billones anuales, de los cuales $13 billones corresponden a impuesto de renta . Con razón, después tantas reformas tributarias, una cada 18 meses, el recaudo apenas sí pasó de 4.1% del PIB en 2000 a 5.3% en 2016, como también que el recaudo de impuestos en Colombia a duras penas llega al 19.8% como proporción del PIB, muy por debajo del promedio de los países que hacen parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE, (34.3%) y de Latinoamérica (22.7%).

No es de extrañar, entonces, el hallazgo de FEDESARROLLO según el cual dicha tasa efectiva es del 29.5% y el de los economistas del banco de la República Martha Delgado Rojas y Hernán Rincón Castro, para quienes la tasa efectiva neta sobre capital es del 21.4% . En uno y otro caso se equiparan con lo que pagan en promedio las empresas en los países que hacen parte de la OCDE, el 25%. Es una falacia, entonces, comparar la tarifa de impuesto a la renta que pagan las empresas en los demás países con los que compite Colombia con su tarifa nominal, que se ha llegado a tasar en el 69.9% (¡!) al sumar otras contribuciones distintas a las de renta y no con la tarifa efectiva, que es la que en realidad pagan.

Por ello preocupa sobremanera que en el tal Proyecto de ley de financiamiento (240 de Cámara de Representantes y 197 de Senado de la República) ) no sólo se descarta de plano la posibilidad de revisar y hacer más selectivos estos beneficios tributarios, sino que se propone ampliarlos aún más, sin importar las afugias fiscales que agobian al país. En efecto, entre los nuevos beneficios para las empresas se cuentan los siguientes: deducción del IVA que se pague por la importación, formación, construcción o adquisición de activos fijos, disminución gradual de la tarifa de renta presuntiva de 3.5% actual a 3% en 2019, 1.5% en 2020 y 0 en 2021. Además, el descuento de 50% del cobro del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) contra el impuesto de renta a partir del 2020 y un descuento similar del gravamen a los movimientos financieros (GMF, 4 X 1.000) contra el impuesto de renta a partir de 2019, amén de la exención del pago de impuesto de renta a la inversión en el sector agrícola por 10 años y para la inversión en la denominada economía naranja por 5 años. Se estima que de aprobarse estos beneficios, sumados a la reducción del impuesto de renta, tendrían un costo de $10 billones (¡!), sólo por la deducción del IVA se dejarían de recaudar el 0.8% del PIB.

Como si lo anterior fuera poco, se propone extender los beneficios a las llamadas “megainversiones”, consideradas como aquellas que generen al menos 50 empleos directos y realicen nuevas inversiones de mínimo $1.7 billones en un período máximo de 5 años. Entre estos beneficios se cuentan la tasa de impuestos sobre la renta del 27%, la depreciación acelerada de los activos, se les excluye del impuesto sobre la renta presuntiva y se blindan de la posibilidad de que los dividendos lleguen a ser gravados, como también con respecto al impuesto sobre el patrimonio.

Si se llegara a aprobar esta nueva rebaja de impuestos en favor de las empresas, sobre todo de las grandes empresas, el país asume el riesgo de quedarse con el pecado y sin la gracia. No está probado que dicha medida se traduzca en mayor competitividad, como alega el Ministro Carrasquilla y en la generación de más y mejor empleo como lo planteó el Presidente Duque. No pasa de ser un espejismo afirmar, como se afirma en la exposición de motivos, que se baja la tasa impositiva y se le dan todas esa gabelas a las empresas “para volver a una senda de crecimiento económico alto, como el que se dio en el marco del boom minero-energético de la pasada década”, a sabiendas que el boom fue el determinante de ese mayor crecimiento.

Según el premio Nobel de Economía Paul Krugman no está demostrado en ninguna parte que las decisiones que toman las empresas y los empresarios obedezca a los incentivos financieros y/o a la baja de impuestos. Ello está lejos de ser un axioma. Lo que en últimas mueve a las empresas y a los empresarios es la percepción que tengan con respecto a la demanda del mercado, interno y externo y, es consabido que el consumo de los hogares en Colombia es responsable de alrededor del 70% del crecimiento. Así se comprueba al constatar en el reciente reporte por parte del DANE sobre crecimiento del PIB en el tercer trimestre de este año, destacándose la demanda interna como el factor determinante en el crecimiento de la economía. Si bien es cierto, como lo afirma la exposición de motivos del Proyecto, que “el impacto sobre el crecimiento económico es consecuencia del aumento de la productividad, que se traduce en más inversión y empleo”, quién ha dicho que los más bajos impuestos a las empresas repercuten en el mejoramiento de la productividad. Si eso fuera cierto, no tendríamos problemas de productividad. A lo que sí contribuyen es a que crezcan las utilidades de las empresas, como lo señala el experto tributarista y ex director de la DIAN Horacio Ayala: “aquí se especula mucho con las tarifas teóricas, pero en la práctica las ganancias después de impuestos siguen creciendo. Según Supersociedades, en el 2017 las mil compañías más grandes ganaron 14% más que el año anterior, alcanzando los $45 billones, Sus activos y patrimonios también crecieron a tasas importantes”.

Habría sido deseable que en la exposición de motivos se le hubiera dicho al país cuáles han sido los resultados en términos de competitividad, crecimiento y de empleo la reducción de costos que le ha significado al país este enorme sacrificio de ingresos fiscales por cuenta de la reducción de impuestos a las empresas, así como de los incentivos y estímulos fiscales. Si los resultados fueran satisfactorios sería el mejor argumento para avalar las propuestas del Ministro de Hacienda. De lo contrario, tendremos que decir con Albert Einstein que “locura es hacer lo mismo una y otra vez…y esperar resultados diferentes”. Así de claro!

EL IVA QUE IBA
Bien se ha dicho que el Estatuto tributario colombiano se asemeja mucho al queso gruyere, tal es la gran cantidad de perforaciones por cuenta de los tratamientos especiales y excepcionales de unos u otros contribuyentes. Y los mismos se dispensan en proporción directa a la capacidad de lobby de cada sector. A ello se viene a sumar la gran evasión y elusión tributaria. Se calcula que la evasión en el impuesto de renta se sitúa en el 38.4% y en el impuesto al valor agregado (IVA) el 22.4%, cifrándose en este último caso en $35 billones. Ello, sumado a la escalada alcista de la tarifa del IVA, que pasó del 10% al 12% (Ley 49 de 1990), luego del 12% al 14% (Ley 6 de 1992), posteriormente del 14% al 16% (Ley 223 de 1995), en 1998 tuvo una tregua al bajar del 16% al 15% (Ley 488 de 1998), pero dos años después volvió al 16% (Ley 633 de 2000). Hasta que en la más reciente reforma tributaria (Ley 1819 de 2016) se elevó hasta el 19% que rige actualmente. A medida que se incrementó el IVA, concomitantemente se fue ampliando la base gravable del mismo, tal y como se pretendía esta vez, en el intento frustráneo de ampliar el gravamen del IVA del 53% al 80% de la canasta familiar.

Y para nadie es un secreto que el IVA es un impuesto indirecto y este es por su propia naturaleza regresivo, pues el que tiene menos paga más relativamente. Uno de los errores en que incurrió el Ministro Carrasquilla fue el de intentar vanamente transmutar el IVA en “progresivo” mediante el artificio de la devolución del IVA a los más pobres, sólo para dorar la píldora. Entre el año 2016 y 2017 el recaudo por concepto de IVA se incrementó el 24%, pasando de $25.7 billones a $31.9 billones, gracias al aumento del porcentaje del impuesto del 16% al 19%, muy por encima del recaudo proveniente del impuesto de renta, que alcanzó los $15.2 billones, de un total de $136.5 billones. Esta tendencia se ha traducido en un peso específico cada vez mayor del IVA en el recaudo, lo cual ha redundado en una regresividad creciente de la estructura impositiva.

No hay que llamarse a sorpresa, entonces, cuando la Comisión de expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria concluye que “el sistema tributario no es progresivo o equitativo verticalmente, pues quienes tienen mayor capacidad de pagar impuestos no aportan relativamente más que aquellos con menores posibilidades” . Ello contraría lo dispuesto por la Constitución Política en su artículo 363, que consagró los principios de equidad, eficiencia y progresividad que deben caracterizar el Estatuto tributario. Y esto en un país como Colombia, considerado el país más desigual de Suramérica, el segundo en Latinoamérica después de Haití y el cuarto en el mundo (¡!). En donde, además, a diferencia de la generalidad de los países, su estrambótico coeficiente Gini permanece inmóvil después de impuestos y transferencias . Esto es aberrante.

En su desesperado intento por arbitrar los recursos necesarios para tapar el hueco fiscal, una vez más, se le pretendió cargar la mano al IVA y con ello a la población más vulnerable. Se esperaba recaudar con la propuesta presentada 1.5% del PIB, $11.3 billones de los $14 billones que se esperaba recaudar con el Proyecto que se tramita en el Congreso (¡!). Dicho sea de paso, este es el Proyecto de reforma tributaria, porque eso es en realidad el Proyecto de ley de financiamiento, porque aunque la mona se vista de seda mona ase queda, más agresivo en décadas, pues el recaudo promedio de las reformas anteriores es de un punto del PIB y con esta se aspiraba a recaudar casi dos puntos del PIB.
Ante la férrea oposición de todas las bancadas con asiento en el Congreso de la República a extender el IVA a la canasta familiar, empezando por la del propio partido de gobierno (el Centro democrático), el Ministro quiso maniobrar para salvar del ahogado el sombrero proponiendo que se ampliara la base pero dejando a salvo lo que él denominó la canasta familiar “esencial”, excluyendo 25 productos básicos, así como en el pasado para hacerlo se solaparon con la argucia de dejar exenta la que para entonces denominaron canasta familiar “básica” y así se ha ido encogiendo como si fuera la piel de zapa.

Pero tampoco le funcionó al Ministro esta estratagema, apelando por último al artilugio del IVA presuntivo. Una especie de sobretasa aplicable al 10% de la población de mayores ingresos, teniendo como población objetivo a los 394.000 hogares que reciben más de $8 millones mensuales de ingresos. Cada uno de los 2´800.000 contribuyentes del mismo pagaría $1´560.000 anuales por dicho concepto a través de su declaración de renta, esperando recaudar por esta vía $3.1 billones. Este esperpento no es muy ortodoxo y así lo considera Horacio Ayala. Según él, “hasta dónde sería legal presumir el consumo de la persona porque tiene altos ingresos” .

¿Y AHORA QUÉ?
Una vez que el Gobierno fracasó en su intento de descargar sobre los hombros de quienes perciben menores ingresos la financiación del déficit con el que se aprobó por parte del Congreso de la República el Presupuesto General de la Nación para la vigencia del 2019 y el resto del cuatrienio, empezó el forcejeo entre las distintas fuerzas políticas en su pulso con el Ministerio de Hacienda, afanado por cubrirlo antes de que se clausuren las sesiones de este primer período de la actual legislatura. El primer paso que dio el Ministro fue desistir de su propuesta de bajar el IVA del 19% al 17% en los próximos dos años, que, por lo demás, nadie lo había pedido y en las actuales circunstancias agravaría el déficit.


A renglón seguido empezaron a barajarse varias alternativas, entre ellas la de revivir el impuesto a los patrimonios que superen los $5.000 millones, con una tarifa de 1.5%, del cual se esperarían ingresos del orden de los $1.2 billones, 15% de impuesto a los dividendos superiores a los $10.2 millones, que tributarían $821.000 millones, aproximadamente, el restablecimiento del impuesto a la remesa de utilidades con una tarifa del 7.5%, que podría contribuir al recaudo con $820.000 millones, el IVA “plurifásico”, es decir gravando toda la cadena, tanto a las cervezas como a las gaseosas.
Y lo que faltaba, se va también tras las pensiones, que por enésima vez se trata de gravar, no obstante que de esta manera, como lo sostiene el columnista Marcelo Duque “de una parte se le reduce el ingreso al pensionado y, de otra, tiene aumento severo de gastos esenciales” . Lo cual va a contrapelo de lo que consagra la Constitución Política en su artículo 48, que es Norma de normas, en el sentido que “por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho”. Cabe hacerse la pregunta, si los promotores de esta atrabiliaria propuesta estarían dispuestos a saltarse a la torera la Carta que nos rige, máxime cuando una Ley, que es lo que se tramita no puede hacer nugatorio lo que prescribe la Constitución Política.


Ello, además de transgredir la Constitución, sería injusto porque quienes accedimos a una pensión, lo logramos después de luengos años de trabajo, durante los cuales cotizamos para que una vez concluido nuestro ciclo laboral tener ese respaldo a futuro. Y a lo largo de nuestra vida laboral pagamos impuestos sobre esa renta, razón por la cual si se nos obliga ahora a tributar sobre lo que recibimos como mesadas, que no como renta, se configura claramente una doble tributación. Ello es tanto más injusto, habida cuenta que, por el sólo hecho de ser pensionados, se nos triplica el costo del Plan Obligatorio de Salud pasando del 4% al 12% y de contera al momento de retirarnos y entrar a la nómina de pensionados debemos asumir íntegramente el costo de la póliza del Plan complementario de Salud, dado que la entidad a la que servimos se ve relevada del copago que venía haciendo. De manera que los $1.2 billones que aspiran a sacarnos de los bolsillos a los pensionados es un duro golpe a quienes usufructuamos una pensión no como un privilegio sino como un derecho adquirido.
Finalmente, se quiere echar mano, otra vez, de una herramienta que en el pasado y se espera que ahora también ha rendido sus frutos. Me refiero a la a la reactivación del impuesto de “normalización tributaria” creado mediante la Ley 1739 en el 2014, en la cual la gestión de la DIAN es clave. Este impuesto sería complementario del impuesto a la renta y al patrimonio y recaería sobre aquellos contribuyentes que tengan a su haber activos que han omitido en sus declaraciones de renta o pasivos inexistentes al 1º de enero de 2019. La tarifa aplicable sería del 13%, teniendo como base gravable el 50% del valor de los activos ahora declarados y se espera recaudar por esta vía otro billón de pesos.

NO CUADRAN LAS CUENTAS
A todas esas, el país sigue sin saber de dónde sacó el Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla que “$25 billones, es lo que vale lo que hemos identificado como faltantes respecto del presupuesto que estamos discutiendo, ese es el verdadero problema” , que luego en la exposición de motivos del Proyecto de ley de financiamiento se convierte, como por arte de birlibirloque, en $14 billones. Y cuando se tornó asaz difícil conseguirlos, la ambición de la reforma se redujo a sólo $8.2 billones y al Gobierno le tocará hacer malabares para conseguir los $5.8 billones restantes, que podrían obviarse si se le pone el freno de mano a tantos beneficios tributarios injustificados que siguen sin ser objeto de la discusión pública que se viene dando.


Esta encrucijada fiscal se complica cuando constatamos, como lo hizo la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), a la cual le invade la preocupación de que “ahora se tiene un Presupuesto General de la Nación del próximo año con un incremento del 1% del PIB, llevando el total del gasto público al 24.5% del PIB ($259 billones), con un 1.5% del PIB a la fecha desfinanciado” . Es de anotar que el descuadre, para el año por lo menos, no va a ser solamente en el Presupuesto General de la Nación sino en el Presupuesto del Sistema General de regalías (SGR), toda vez que bajo los efectos de la euforia del repunte reciente de los precios del crudo, que en un momento dado superaron la barrera de los US $80 el barril de crudo BRENT, se infló, pasando de $11.7 billones del bienio 2017 – 2018 a $19.2 billones para el de 2019 – 2020, pero inesperadamente ha sufrido una descolgada del 28% el último mes y nadie puede predecir qué va a pasar con los precios hacia el futuro.


La ANIF no disimula su preocupación por la perspectiva un tanto sombría de las finanzas del Gobierno central, el cual “para abrir espacio a todo este gasto, el MHCP tuvo que recurrir a realizar operaciones de canje de deuda” , que no es nada distinto al vulgar jineteo y “así postergar amortizaciones por valor de $14.5 billones, lo cual implica incrementar la deuda en un 1.5% del PIB frente al MFMP – 2018” . Y concluye su análisis con un mensaje aturdidor, a propósito del Proyecto de ley de financiamiento: “pesarán más los elementos que drenan el recaudo que los que lo impulsan y eso es grave” , sobre todo más allá del 2019. Lo advierten también los investigadores de la Universidad Nacional Javier Ávila y Jorge Armando Rodríguez, pues para ellos “el efecto neto sobre el recaudo se daría sólo en 2019 – 2020 y de manera decreciente (primer año, 1.3% del PIB y segundo 0.6%), mientras que a partir del 2021 el proyecto restaría ingresos, con lo cual, el efecto neto sería negativo y contribuiría a ahondar el déficit fiscal estructural…Las empresas tendrían un alivio cercano a los $18 billones” .


No quiero terminar este análisis sin destacar un hecho relevante del Proyecto de la referencia y es que la peor parte del impacto infligido la lleva la clase media, habida consideración de que las deducciones a las que hoy tiene derecho y que fueron reducidas en la reforma del 2016 se vuelven a aminorar, pasando esta vez del 40% al 35% y, para rematar le quitan la renta exenta del 25% y su demoledor efecto retardado sólo se sentirá, como acaba de suceder, al momento de declarar renta. Y ello se explica porque en la práctica tales disposiciones a lo que conducen es a ampliar la base gravable y de ello se sigue un aumento del impuesto de renta a pagar por parte de la mayoría de los contribuyentes de la clase media, que hoy representa el 31% de la población. Y, como al caído caerle, elimina, además, ciertas rentas de trabajo exentas para algunos cargos, como son los gastos de representación de algunos funcionarios. Le asiste la razón al ex vicepresidente y Jefe natural de Cambio Radical Germán Vargas, cuando afirma que “la gran afectada con la reforma será la clase media, que después de haber soportado las dos últimas reformas ahora tendrá que asumir una mayor carga tributaria” . Más claro no canta un gallo!

 


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