Nov 28, 2021 Last Updated 5:48 PM, Nov 11, 2021

LA TRANSFERENCIA DE LA CRISIS FISCAL (A propósito del cambio del régimen de las transferencias)

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En un segundo intento para reversar el proceso de descentralización y autonomía territorial, cursa en este momento en el Congreso de la República un Proyecto de acto legislativo que se propone recortar drásticamente las transferencias a las entidades territoriales, regladas por los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional.

Ya en el año 1.996, a través del Proyecto de Ley 89, se pretendió meterle mano a las finanzas territoriales, con el socorrido argumento de bregar a racionalizar el gasto público. Se propuso en aquella oportunidad facultar al Gobierno Nacional para reasignar rentas cedidas o asignadas en cualquier momento, lo cual se venía a constituir en un gran factor de incertidumbre para los fiscos municipales y departamentales. Ahora, se propende por lo mismo, pero por otra vía, la de recortarle las transferencias simple y llanamente, con lo cual se debilitarán enormemente los entes territoriales en momentos en que atraviesan por sus mayores penurias. Lo más irónico, es que esto se hace al tiempo que se pregona la profundización del proceso de descentralización.

LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS

En las conclusiones del Informe de la Comisión de Racionalización del Gasto Público, se le pretende endilgar buena parte del déficit fiscal al régimen de transferencias, estatuido en la Constitución de 1.991. Pero, ello riñe con la realidad. El proceso de descentralización en Colombia tuvo su mayor impulso con la reforma a la Carta en 1.968, durante la administración de Carlos Lleras Restrepo, que creó la figura del Situado Fiscal, desarrollada a través de la Ley 33/68, dándole participación a los municipios colombianos en los recaudos por concepto del otrora Impuesto a las Ventas, que derivaría más tarde en el Impuesto al Valor Agregado (IVA); luego vendrían la Ley 46/71, la Ley 12/86, hasta dar con la Ley 60/93 (sobre recursos y competencias), que desarrolla lo preceptuado por el constituyente del 91, las cuales han ido ampliando, de manera progresiva, la participación de los fiscos seccionales. De modo que el régimen de transferencias no nace con la Constitución de 1.991, sino que la antecede; simplemente, ahora dejaron de estar reguladas por la Ley para adquirir rango constitucional. Es más, ahora, a contra sensu de lo que regía anteriormente, quedó establecido que la base de liquidación de dichas transferencias serían los Ingresos Corrientes y no de los Ingresos Ordinarios, con lo cual se le cercenaron importantes recursos a los entes territoriales. Esta situación se ha constituido en fuente de conflictos, pues los municipios han reclamado de la Nación su participación en ingresos que ésta obtiene a través de concesiones, como la de la telefonía celular. En el caso de los departamentos, según cifras del Banco de la República, entre 1.987 y 1.995, las transferencias disminuyeron del 24% a solo el 18% de los Ingresos Corrientes de la Nación. Globalmente las transferencias a las entidades territoriales pasaron del 30% en 1.987 al 28% de los Ingresos
Corrientes en 1.995. Juan Camilo Restrepo estaba en lo cierto cuando, a pesar de su cerril oposición al Gobierno de Samper, reconocía que "gran parte de los problemas fiscales que vivimos, no se han originado en el actual Gobierno, sino que vienen de atrás, las finanzas públicas vienen exhibiendo un desajuste estructural".
En todo caso, si bien el monto de las transferencias ha ido ganando peso en el PIB, porque así lo estipuló la Nueva Constitución, no es menos cierto que la magnitud del gasto del Gobierno Central ha crecido más que proporcionalmente con respecto a las transferencias. Veamos:

AÑO Transferencias Gtos del Gob.Central
(% del PIB) (% del PIB)
1.995 4.8 7.8
1.996 4.6 8.6
1.997 4.7 9.8
1.998 4.9 9.8
1.999 5.1 10.7
2.000 5.0 10.6
2.001 5.0 10.6

INSOSTENIBILIDAD FISCAL

Las cuentas del sector público no financiero muestran que en el período 90-99, los ingresos aumentaron en 2.4 puntos del PIB, después de seis reformas tributarias. Los gastos, por su parte, lo han hecho en 8.1 puntos. A consecuencia de este desfase entre ingresos y gastos, el tamaño del hueco fiscal del Gobierno Central se acerca peligrosamente este año al 8% del PIB y no es viable y menos sostenible seguir con este esquema, que delata una falla estructural.
Es evidente que, concomitantemente con el aperturismo a ultranza, se desató una ola de consumismo de los particulares que arrasó con la formación de ahorro interno, un sobreendeudamiento, especialmente en dólares, de las empresas para financiar sus planes de ensanche y también un desbordamiento del gasto público, el manirrotismo por el signo de la época, caracterizada por el sibaritismo y la incontinencia del gasto, que creció en forma exponencial, en medio de un desenfreno aupado por la filosofía de Epicuro, que hizo época:comamos y bebamos que mañana moriremos. Porque no de otra manera se puede interpretar que "...En los últimos cinco años, los gastos de la Nación aumentaron a un rítmo sin precedentes en la historia reciente del país (15% en términos reales)... Los gastos totales del Gobierno Central pasaron de representar el 11% del PIB en 1.990, al 22% en 1.994. Es decir, que en el breve lapso de cuatro años la importancia relativa del gasto público del Gobierno Central dentro de la economía se ha incrementado en un 100%" .
Uno de los factores que más ha contribuido al enorme hueco fiscal, in crescendo, de las finanzas públicas nacionales, lo encontramos en la disfunción entre la Constitución Nacional, de corte social, aprobada por la Constituyente de 1.991 y el modelo económico impuesto, de factura neoliberal. Al respecto, nos llama la atención el analista Eduardo Sarmiento: "En este punto, es claro que, en materia fiscal, existe un conflicto, entre los requerimientos de la Constitución y la apertura económica" y nos lo corrobora Gabriel Rosas: "Permítame señalar, que el principio de los problemas de la estructura institucional colombiana, radica en la absoluta dicotomía que existe, entre la función del Estado y la operación del mercado. El País no tiene noción clara sobre sus ámbitos de competencia. Un ejemplo incontrovertible, es lo ocurrido a principios de la presente década. Al mismo tiempo que se ponía en vigencia un nuevo modelo de desarrollo, montado sobre la operación del mercado, se aprobó una reforma constitucional de estirpe intervencionista" .

La prueba contundente del aserto anterior, lo tenemos en el hecho de que ya el Proyecto de Ley de ingresos y apropiaciones para la vigencia fiscal del año 92, que tramitó la Comisión especial legislativa (el Congresito) el 20 de agosto de 1.991, ya contemplaba un déficit de $402.000 millones, de los cuales una buena parte correspondía a la desgravación arancelaria abrupta decretada semanas atrás, al socaire del embeleco aperturista. Según cifras de la SEAP, el costo total que implicó la implementación de la Nueva Carta, incluyendo el gasto social, las nuevas instituciones creadas al amparo de la misma y las mayores transferencias, frisaba los $7.52 billones, equivalente a un 22% del PIB, calculado para 1.992. Y así, mientras se le acumulaban y acrecentaban los costos y los gastos del Gobierno Central, al mismo tiempo se erosionaba su base impositiva por el impacto arrasador sobre la producción y el empleo que le sobrevino al país por la implantación de ese modelo económico perverso de la apertura acelerada e indiscriminada, acompasada con una sobrevaluación del peso, dando al traste con la enclenque base industrial y con la economía agrícola de este país, que se ha desmantelado en el transcurso de la que no dudamos en calificar como nuesta década perdida, la de los años 90. Así, aunque suban más los impuestos y se amplíe la base gravable, la tendencia de los recaudos sigue en picada, mientras la evasión y la elusión tributaria perforan el sistema de recaudo, pues, como lo afirmara Francois de Malherve, "el pueblo que es sobrecargado de impuestos, acaba por no pagar nada". De este modo, se explica que los ingresos tributarios pasaran del 75% del total de los recursos del Presupuesto General de la Nación en 1.990, a sólo el 44% en 1.999.
Pero, al escarmenar sobre las causas últimas del por qué el gasto público se salió de madre, nos encontramos con el agigantamiento del tamaño del Estado, con posterioridad a la Constituyente, a contrapelo del espíritu y de los propósitos de la misma, que previó "suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fín de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece" y sucedió todo lo contrario, "Cuando lo que se hubiera debido iniciar era un achicamiento del Gobierno Central, se ha pasado de 169 entidades descentralizadas del orden nacional, a 216" . Solo así se puede explicar que por cada $5 pesos transferidos a las entidades territoriales, la Nación siga gastándose $4, para hacer lo mismo que ellas, en programas que se suponía asumirían los municipios y los departamentos. O sea, que un gasto público de $5 se convirtió, por vía de las malhadadas "reestructuraciones" en otro de $9, con las secuelas de la duplicación de gastos y de esfuerzos, mayor ineficiencia en el gasto, haciendo más pesada la máquina del Estado, convertido en un odioso Leviathan que está en todas partes. Lo ilustra el hecho de que en diez años, los Ingresos Corrientes de la Nación subieron del 10.7% al 12.5% de los ingresos totales del presupuesto, mientras que los gastos generales ascendieron del 12.2% al 17.8% en el mismo período. Es decir que mientras el Estado "desconcentró" funciones y competencias, sus gastos crecieron, incluso por encima del aumento porcentual de sus ingresos, en vez de disminuir! Todo ello obedece al empecinamiento del centralismo, que se resiste a desaparecer, a soltar la manija, para que las entidades territoriales asuman su propio rol. Por ello se pregunta, asombrado Humberto de la Calle, el Vicepresidente: "No se entiende por qué, si la descentralización transfirió no solo recursos sino también y, especialmente, competencias, la Nación no reduce sus gastos proporcionalmente a las competencias que transfiere" . El Gobierno nacional, entonces, no puede alegar su propia culpa, achacándosela a las transferencias territoriales!
Dado el desequilibrio fiscal crónico que acusan las finanzas del Gobierno Central y ante la imposibilidad de cubrir el déficit con mayores tributos, los cuales empiezan a ser excesivos, se ha echado mano del único remedio que siempre receta el FMI para todas las dolamas: ampliar la base impositiva, privatizaciones y más privatizaciones y más endeudamiento público.

LA DEUDA EXPLOSIVA

Aunque se pretenda atribuir el desbarajuste fiscal a las obligaciones que se derivan para el Estado colombiano de la puesta en vigencia de la Nueva Constitución, en especial en lo atinente al gasto social y a las transferencias (Situado Fiscal y Participación de los municipios), salta a la vista que el más pesado fardo de las finanzas nacionales lo constituye la deuda pública y no las transferencias. Afirma la Contraloría General de la República que "es tal el abismo que se ha abierto entre el pacto social en la parte del gasto y el pacto fiscal en lo tributario, que el creciente peso de la deuda pública nacional amenaza con convertirse en una avalancha sobre la economía, aplastando las posibilidades de salir adelante y erosionando las bases de los nacientes acuerdos sociales y económicos" . Como lo constata la ponencia del Proyecto de presupuesto para el año entrante, el servicio de la deuda ha aumentado su participación en el total del presupuesto, quitándole espacio a los gastos de inversión. Mientras que en 1.995 el servicio de la deuda representaba el 19.1% del presupuesto de la Nación, en el 2.001 alcanzará el 40.4%. El saldo de la deuda representará en el 2.001 el 35% del PIB, frente al 13.9% de 1.995, lo cual explica que el servicio de la misma absorba un porcentaje creciente de los ingresos; es así cómo, mientras en 1.999 el servicio de la deuda representaba el 79% de los ingresos tributarios, ya para el 2.001 será del 86%. Esta es una bola de nieve, que crece día a día, conduciendo al país a un endeudamiento creciente, a tal extremo que el monto de los desembolsos para servir la deuda supera el de los recursos frescos que se reciben por más endeudamiento. El crecimiento del servicio de la deuda es cada vez más explosivo; de un año a otro (2.000-2.001) las amortizaciones a los créditos crecen en un 29.3% y con respecto al año anterior ya había subido un 20%; mientras que en 1.995, el servicio de la deuda representaba el 3.5% del PIB, en el 2.001 ya se trepa al 10.9%. En contraste las transferencias solo crecen un 8.7%, es decir que en términos reales decrece, dado que la inflación esperada no rebasa el 10% y el crecimiento de la población se estima en el 1.9%, lo cual repercutirá en un menor flujo de recursos para renglones tan sensibles para el mejorestar de las comunidades como la salud, la educación. Un dato que vale la pena resaltar es que del total de las apropiaciones en el presupuesto del 2.001, se asigna el 36% para las transferencias ($18 billones), contra el 43% del servicio de la deuda ($21.4 billones). "Si bien se afirma que las transferencias representan el 71.8% del total de gastos de funcionamiento con recursos de la Nación, es necesario aclarar que de los $18.2 billones programados para el año 2.001 el 29% es para pensiones (incluyendo el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), el 5.8% para Universidades públicas y el 13.7% para otros usos distintos al Situado Fiscal y la participación de los municipio" . Pero es bueno también acotar, que la Nación, de hecho, le ha ido reduciendo la base de liquidación de tales transferencias a las entidades territoriales, entre otras cosas porque, cada vez más, financia sus gastos arbitrándolos por la vía de los recursos de capital, créditos y privatizaciones, que no entran a la base, así como tampoco las concesiones viales, portuarias, de telefonía celular, entre otras; así se entiende cómo los Ingresos Corrientes de la Nación pasaron del 83% de los ingresos totales a solo el 56% entre los años 90 y 98. Como si esto fuera poco, otra cortapisa le pone la propia Constitución a tales transferencias, al dejar establecido, que "estarán excluidos de la participación anterior, los impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine y, por el primer año de vigencia, los ajustes a los tributos existentes y los que se arbitren por medidas de emergencia económica" . Y, justamento ésto es lo que ha prvisto el gobierno con respecto al Proyecto de reforma tributaria que apruebe ahora el Congreso, el producido de la misma no entrará en la base de liquidación para el giro de las transferencias, lo cual implicará una disminución de $800.000 millones en la base de liquidación!
El mayor peso, entonces, de la carga en el gasto público está indubitablemente en la deuda y no en las transferencias; especialmente la deuda interna que se duplicó (102%) en dos años de este Gobierno, situándose en los $54.6 billones, frente a la deuda externa de $23.3 billones, que creció el 24% en ese mismo lapso. Nos lo dice el buen Juan Camilo: "Pero, colocar en el cadalzo de las responsabilidades fiscales, exclusivamente a las transferencias, como lo vienen haciendo el dueto Perry-Ocampo, además de ser una inexatitud, es una estrategia equivocada que, de prosperar, llevaría a hacer todo el ajuste en donde no está la culpa". Por todo ello y mucho más "No busquemos el ahogado aguas arriba. Reconozcamos que el problema es más complejo y no pongamos la vilipendiada descentralización de pretexto. La descentralización fiscal, adoptada desde la Reforma constitucional de 1.968 se ha convertido en la causa de todos los males; o, dicho de otra manera, en la disculpa favorita para tratar de explicar parte de los desastres. Como a falta de pan buenas son tortas-dice la locución popular-, ahora al sistema se le pone en la picota pública por su supuesta contribución al cáncer que carcome a esta sociedad: la corrupción" . Porque, claro, cuando se quiere matar al perro, se le saca la rabia, para después alegar que era que tenía mal de rabia; se trata de matar al perro, para acabar con las pulgas. Acaso no se han percatado de que en este país, hasta la corrupción está centralizada y es desde allí desde donde se ha esquilmado a la Nación; los más grandes latrocinios de este país a las arcas del Estado se han urdido en Bogotá o desde Bogotá. Lo que ocurre es que, desde que se hicieron las disculpas el gato ya no come queso, ahora lo cuida, verdad? A este respecto, consideramos que lo que hay que hacer, no solamente a nivel territorial, sino también a nivel central, es trabajar en procura de un mayor empoderamiento ciudadano, para que ejerza a plenitud el control social a la gestión del gasto público; de esta manera, al control fiscal que ejerce la Contraloría, el control disciplinario propio de la Procuraduría y a la acción penal de la Fiscalía, se viene a sumar ahora el control social. A ello apunta mi proyecto de Ley que reglamenta a las veedurías ciudadanas, para que éstas se conviertan en el tábano de los corruptos; éste es el antídoto contra el saqueo y el pillaje, para que los dineros públicos, que son de todos, no se sigan yendo por las cañerías de la corrupción y la inmoralidad administrativa.

LA DEBACLE DE LAS FINANZAS TERRITORIALES
(Los fiscos en quiebra)

El panorama de las finanzas territoriales no puede ser más aterrador; la inmensa mayoría de los municipios y departamentos, por no decir que todos, están abocados a la quiebra, muchos de ellos insolventes, todos sobreendeudados, enculebrados. Las obligaciones pendientes de alcaldías y gobernaciones a febrero del 2.000 sumaban ya los $4.2 billones, que representan el 8% de la cartera total de los bancos; 45% de la misma corresponde a los departamentos. Para esa misma época, de cada $100 que los bancos prestaron a los municipios y departamentos, $36.40 estaban vencidos. El endeudamiento de los departamentos pasó de representar el 35.4% de sus ingresos tributarios al 144% y del total de deudas solo el 40% corresponde a créditos vigentes, mientras el 60% son deudas vencidas. De 0.4% del PIB que representaba la deuda de los entes territoriales a comienzos de la década del 90, se elevó ahora al 1.5% del PIB. Así, "La perspectiva de transferencias crecientes de la Nación, sin que los límites al endeudamiento regional tuvieran dientes y en medio de la política monetaria más expansionista de la historia, llevó a las regiones a endeudarse hasta el cuello...Incluso, si las transferencias siguieran creciendo al mismo ritmo de los ingresos de la Nación, hoy no bastarían para poder atender el pago de la deuda" .
El déficit que acusan los fiscos tanto departamentales como municipales es creciente y ya supera el 0.5% del PIB, sin que se vislumbre un alivio. 28 de los 32 departamentos se han visto precisados a someterse a un riguroso Plan de Desempeño, bajo la égida de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, para ver de salir de la actual encrucijada, y aquellos que no se han acogido a dicho programa de ajuste, lo han hecho a la Ley 550/99, de intervención económica, es decir, que están en manos de sus acreedores. Una situación análoga, con algunos agravantes viven los municipios del país, ya que la recesión económica y su impacto en las finanzas nacionales llevó al Gobierno Nacional a recortarle $327.000 millones a las transferencias territoriales, al momento de hacer el reaforo de rentas en 1.999 (Decreto 2022 de oct./99) con el consiguiente trastorno para las finanzas territoriales, que se vieron a gatas para sortear sus consecuencias, que no son otras que la parálisis administrativa por la que aún atraviesan muchos, la sensible mengua en la inversión pública y el cierre generalizado de escuelas y hospitales. De poco valieron las protestas de los alcaldes amotinados contra el Gobierno Central, que se dolían de que "El Gobierno se va por la vía más fácil, que es recortarnos las transferencias. Hoy no hay cómo financiar los profesores" . Y el Gobierno Nacional simplemente se encoge de hombros y sigue en lo suyo: hacer, bien hecha, la tarea que le impuso el FMI, lograr estabilizar la economía por la vía de un severo ajuste fiscal, sin importar el costo social de hacerlo, con el sonsonete de que solo así saldremos, a la larga, de los suplicios a que hoy estamos sometidos. Con toda razón, María Isabel Patiño, cercana a los afectos del Presidente, toma distancia de éste para decir: "En Colombia vemos con preocupación que los hospitales y escuelas se cierran por falta de recursos, mientras airosos nos vanagloriamos de haber reducido la inflación a un dígito" . Mucha razón, entonces, tenía Keynes cuando advertía que "a largo plazo, todos estaremos muertos"; será que esperamos hasta entonces y dejamos que el último apague la luz?

EL DESBORDAMIENTO DEL GASTO

Nadie puede negar la improvidencia, rayana en la irresponsabilidad, con que se han manejado las finanzas territoriales; ésta es una de las mayores vulnerabilidades del proceso de descentralización en Colombia. Pareciera que la consigna de cada Alcalde y cada Gobernador, que sabe que solo manda en su año fuera que "el que venga atrás que arree", porque no de otra forma puede entenderse el despilfarro, la dilapidación y la corruptela, que se ha enseñoreado en no pocos municipios y departamentos del País. No se puede, entonces, pretender tapar el sol con la mano y no es ese nuestro propósito.
Mientras los gastos de personal en el Gobierno Central crecieron en 1.999 un modesto 13.2%, en las alcaldías y gobernaciones fué de un escandaloso 32%, es decir, más de tres veces el índice de la inflación. Estos gastos representan el 122% de los ingresos fiscales de los entes territoriales. De cada $100 que reciben del Gobierno nacional por concepto de transferencias, se gastan $81 en pagos de nómina. No cabe duda, pues, de la urgencia de balancear las finanzas territoriales, meter en cintura a los municipios y departamentos, pero sin que ello sea a costa del proceso de descentralización, porque sería un lamentable retroceso. Se hace indispensable, imprescindible, inaplazable si se quiere, taponar esa vena rota, controlar y frenar el gasto, pues de seguir así los fiscos territoriales se convertirían en un barril sin fondo. Esta es una tarea ímproba, como para un cirujano de hierro. A ello apunta y es un primer paso en la dirección correcta la Ley 617/2.000, de saneamiento fiscal. Se persigue con esta Ley que, gradualmente y sin traumatismos, se vayan ajustando los flujos de recursos, de modo tal que la proporción que se gaste en funcionamiento no exceda los Ingresos Corrientes de la respectiva Entidad territorial, se establecen unos patrones mínimos de austeridad y eficiencia en el gasto, para ganarle espacio a la inversión social, con mayor eficiencia y pulcritud. Municipio que no sea viable, de acuerdo con los parámetros allí establecidos está llamado a desaparecer, como están llamadas a desaparecer muchas contralorías y personerías que no tienen razón de ser, porque no tienen razón de existir. De esta manera, se busca alcanzar la sostenibilidad y sustentabilidad de las finanzas territoriales. Con la expedición de esta Ley, tanto el Congreso como el Gobierno le han dado un buen mensaje al país.

EL DESPROPÓSITO DEL GOBIERNO

Este Gobierno es muy dado a decir una cosa y hacer otra y no se le da nada. Veamos. El señor Presidente de la República, en persona, así se refirió al tema de las transferencias y a sus convicciones descentralistas de ocasión, al instalar el Foro de gobernadores de comienzos de año: "...Debo enfatizar en que, como amigo de la descentralización, defiendo los ingresos que por concepto de transferencias reciben departamentos y municipios. La reforma propuesta no disminuye dichas transferencias...En marzo propondremos al Legislativo que, a partir del año 2.002, las transferencias crezcan en términos reales a una tasa de 1.5% anual, independientemente del estado de la economía o del comportamiento de los Ingresos Corrientes de la Nación" y añade: "Su crecimiento real coincidirá con el de la población colombiana, de tal manera que no exista riesgo de una disminución de la cobertura de los servicios de salud y educación y en los recursos de inversión de los municipios...Adicionalmente, con el fín de garantizar la estabilidad y el crecimiento real de las transferencias año tras año, propondré al Congreso la creación del Fondo de estabilización de las transferencias territoriales. Este Fondo asegurará que, en el futuro, la Nación cuente con los recursos suficientes para que las transferencias no disminuyan, aún en tiempos de recesión económica" .
Vamos a ir por partes, para ver en qué se parece la plausible promesa oficial de defender las transferencias a las entidades territoriales y hasta de blindarlas para que no disminuyan, aún ante el evento de una recesión económica como la que nos deparó el año 1.999. En efecto, se asegura en la ponencia de dicho proyecto que "La Reforma consiste en adicionar a los recursos del Situado Fiscal los recursos del Fondo de Crédito Educativo (FCE), de manera que para el año 2.000, año en el cual de acuerdo con la Constitución Política alcanzan su nivel máximo, ya no representen el 24.5% de los Ingresos Corrientes de la Nación, sino el 29%. Hacia el futuro, la suma correspondiente a este porcentaje en el año 2.000, crecerá en el monto de la inflación anual, para mantener su poder adquisitivo; y, adicionalmente, aumentará para cubrir los nuevos cupos que demande el crecimiento de la población, el cual se estima en promedio en 1.5% anual. A su vez, las Participaciones Municipales en los Ingresos Corrientes de la Nación alcanzarán su nivel máximo, como porcentaje de los Ingresos Corrientes (22%) en el año 2.001 y de allí en adelante crecerán de manera similar a como lo hará el Situado Fiscal, es decir, con la inflación más 1.5% de crecimiento real". Pero, al mismo tiempo se le pretende meter la mano a las transferencias dizque para frenar el crecimiento "acelerado" de los recursos que la Nación gira a los municipios y departamentos a partir del 2.002 "con el fin de que el Gobierno disponga de mayores recursos “para sus gastos de funcionamiento e inversión". Sí, para seguir alimentando ese mastodonte paquidérmico insaciable, que es el Gobierno Central, que busca de esta manera "recuperar parcialmente la flexibilidad (léase discrecionalidad) para el manejo presupuestal y lograr controlar su balance fiscal, el cual tiene un claro origen estructural" .

LA DESCENTRALIZACIÓN EN VAINA

En qué quedamos por fin? Con el Proyecto se aspira a "garantizar la estabilidad y el crecimiento real de las transferencias año tras año", como dijo el Presidente, o se trata de que "el Gobierno disponga de mayores recursos para sus gastos de funcionamiento e inversión" y de recuperar "la flexibilidad para el manejo presupuestal y lograr controlar su desbalance fiscal"? Porque las dos cosas no pueden ser ciertas al tiempo, "ambas, a la vez". Aquello de que "las transferencias crezcan en términos reales, independientemente del estado de la economía o del comportamiento de los Ingresos Corrientes de la Nación" es solo un sofisma de distracción, a modo de señuelo, para engañar incautos, porque, como lo veremos, esta fórmula diabólica sí va en detrimento de las finanzas descentralizadas; es que, además, de no ser así, no la estarían proponiendo!
Nos dice Fernández Riva: "...Esta propuesta no solo no resuelve el problema, sino que crea otro...La Nación propone hacerle a los departamentos y municipios lo que nunca aceptaría que le hicieran a ella, pues ni siquiera aceptaría una norma que limite el aumento de sus ingresos tributarios al crecimiento general de la economía, mucho menos dejarlos constantes, en terminos reales. Claro que la Nación tiene deudas y que las demandas para más 'gasto social' son enormes. Pero, acaso no tienen deuda las regiones y acaso no seguirán creciendo su población y sus necesidades?" . El mismo Fernández Riva llega a la conclusión, refiriéndose a este Proyecto de que "Si el producto interno aumentara a una tasa promedio anual de 4.0% y los Ingresos Corrientes reales de la Nación crecieran al mismo rítmo, la aplicación de la propuesta implicaría que las transferencias de las regiones, después de haber alcanzado 46.5% de tales ingresos en el 2.002, descenderían al 34% en el 2.010, al 23% en el 2.020, al 15.5% en el 2.030...Ningún esfuerzo fiscal regional, que de todas maneras será necesario para salir del atolladero en que ya cayeron las regiones, bastaría para compensar semejante reducción" . Se estima en $1 billón anuales, inicialmente, la suma que perderían las entidades territoriales, por cuenta de este engendro. Con esta involución, se revierten los avances logrados, desafiando las tendencias en el mundo moderno, que tienden a favorecer y a fortalecer lo regional y lo local. En España, por ejemplo, los ayuntamientos y las comunidades autonómicas pasaron de tener una participación del 12.67% en el 81, al 40.7% en el 2.000 y se prevé el 49% en el 2.004; entre tanto la media de los países federales de Europa, Estados Unidos y Canadá, se sitúa en el 45%!
No hay que hacer mucho esfuerzo, para entender que este proyecto de acto legislativo tiene una clara orientación fiscalista y del más acendrado corte monetarista, que tendrá unas funestas consecuencias para las finanzas territoriales. Aquí la estabilidad fiscal y el fortalecimiento del sector privado, que es la biblia de FMI, se antepone al cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, invirtiendo los términos de la ecuación; ahora antes que establecer la población objetivo (con prelación de aquella más pobre y vulnerable) y a partir de allí precisar el monto del gasto requerido para cumplir con el mandato constitucional de velar por "El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida", así como procurar "la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable" . Y esto ocurre, justo en momentos en que la pobreza se expande por todo el país (el 51% de la población colombiana es pobre y el 25% de ella es indigente), el 46% de los colombianos no tiene acceso al servicio de salud y solo el 60% de la población en edad escolar ha cursado la primaria. Además, de acuerdo con el Informe del PNUD sobre el Indice de Desarrollo Humano para Colombia, en solo un año, entre el 97 y el 98 hemos descendido 11 puntos, al tiempo que el ingreso percápita pierde su capacidad adquisitiva, al caer de US$2.158 en 1.994 a US$2.043 en el 2.000. Con este Proyecto se busca atar las transferencias no a las necesidades de mejorar la cobertura y la calidad de la salud y a la educación, sino a la fría cifra de la tasa de inflación, que no da cuenta de las miserias y padecimientos de los mortales. Estos son remedios que matan, porque resultan peores que la enfermedad que se padece. Con dicha propuesta, se condena irremisiblemente a una muerte lenta pero segura y, con ella, la suerte de la población más vulnerable será la paganini de este despropósito. Será en ésto, en lo que consiste "la profundización de los procesos de descentralización y modernización del Estado" predicado por el Gobierno en el Plan de desarrollo que el Director del DNP dice, ahora, después que lo declaró inexequible la Corte constitucional, que él tiene en su mente?
Se pretende, entonces, descargar la crisis sobre las regiones, cuadrar las finanzas del Gobierno Central desarbolando las de las entidades territoriales, atentando contra la descentralización y la autonomía territorial, las cuales constituyen hoy en día el reducto de la escasa gobernabilidad que aún le queda a este país; los municipios y departamentos saldrán de las llamas para caer en las brasas, merced a esta nefasta propuesta, con la cual lo único que va a lograr el Gobierno es abrir un hueco para tapar otro y lo que es más grave, sin lograrlo. Los municipios y departamentos que se encuentran en cuidados intensivos, conectados a la bala de oxígeno, ahora llega el Gobierno se la retira y se la reemplaza por otra de óxido nitroso, aplicándole la eutanasia. Esta es la manera de practicar el Gobierno el do de pecho, pero en el ajeno.
Se prevé en el Proyecto un período de transición (2.002-2.008) durante el cual "el monto del Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales variará de un año al otro en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada para cada uno de estos años, más el 1.75%". Esta es una bomba de tiempo, que estallará en el momento en que los requerimientos de inversión para satisfacer la demanda reprimida por educación y salud rebase las posibilidades de atenderlas por parte de los entes territoriales. Ahora sí entendemos por qué se intenta derogar lo dispuesto en el Artículo 356 de la Constitución nacional en el sentido de que "el situado fiscal aumentará anualmente, hasta llegar a un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado" y más grave aún, se pretende suprimir la quintaesencia del espíritu descentralista de la Constitución, que preceptúa tajantemente que "no se podrán descentralizar responsabilidades, sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlos" . Se establece, en cambio, que "La Nación no podrá pagar gastos en servicios que hayan sido señalados como de competencia de las entidades territoriales" . Será que, de esta forma, se estarán anticipando a los acontecimientos, curándose en salud?
Otro hecho grave, que ha pasado por desapercibido, es es el tremendo retroceso que significa para las comunidades indígenas el que le cercenen el derecho a constituirse en Municipio y con ello perderían la participación a la que tienen derecho en los Ingresos Corrientes de la Nación y se pierden también las normas de distribución por Ley (60% por pobreza y 40% por un ponderado de población, eficiencia fiscal y progreso en calidad de vida). Con todo lo anterior, se arroja por la borda el principio esencial del Estado social de derecho, el más importante logro de la Constituyente de 1.991, el cual queda relegado al cuarto de San Alejo.
Se dice en el Proyecto que, después del período de transición al que hicimos alusión anteriormente, hacia el futuro "El monto del Sistema General de Particaciones de las Entidades Territoriales se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de variación que hayan tenido los Ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución" . Se ha dicho por parte del Ministro de Hacienda, por los ponentes y por los defensores a ultranza de esta iniciativa diabólica que, pasado el período de transición, nos retrotraeríamos al régimen anterior. Nada más falso. Al texto solo le cabe una interpretación: a partir del 2.009, las transferencias y participaciones se seguirán liquidando en un porcentaje que se calcula sobre el promedio del crecimiento de los Ingresos Corrientes de la Nación, que ya sabemos quedaría congelado a partir del 2.001 en términos reales, pero jamás dichas transferencias y participaciones voverían a tener los Ingresos Corrientes propiamente dichos, y no su tasa de crecimiento, como base para liquidarlas.
Previendo, precisamente, el descuadernamiento de las finanzas territoriales, de prosperar este Acto legislativo, que cursa raudo y sin mayor oposición, por el Congreso, es por lo que hemos propuesto incluir en el mismo la creación del Fondo de Estabilización de las Transferencias Territoriales, a manera de salvavidas, que, entre otras cosas, no es cosecha mía, fué la promesa que le hizo el señor Presidente en su discurso de instalación de la Conferencia de Gobernadores en Valledupar en febrero de este año, que ya citamos anteriormente. Da la impresión de que el FMI regañó al Presidente y le haló la oreja al Ministro Santos, porque ahora andan que no quieren saber de este Fondo, que según el Presidente "asegurará que, en el futuro, la Nación cuente con los recursos suficientes para que las transferencias no disminuyan, aún en tiempos de recesión económica" . Qué lo hizo cambiar de parecer? Averígüelo Vargas! Para ANIF es "motivo de preocupación la introducción de un Fondo de estabilización, que puede volver a abrir la caja de Pandora de las transferencias realizadas por encima de los porcentajes constitucionales" , pero no le preocupa para nada la otra caja de Pandora (FOGAFIN) de las cuales han salido $9 billones y faltan $3 billones para el salvamento bancario, de los cuales $4 billones han ido a parar a sus afiliados, con la única justificación de conjurar un presunto riesgo sistémico del sector financiero; pero será éste más grave que poner en riesgo el sistema democrático, por el prurito de hacerle bien la tarea al FMI?

 

Amylkar D. Acosta M 

 


AMYLKAR DAVID ACOSTA MEDINA


www.amylkaracosta.com
Bogotá, Diciembre 9 del 2.000


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