Apr 19, 2021 Last Updated 8:27 PM, Mar 30, 2021

A PROPÓSITO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN 2013

Categoría: Economía Nacional
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PENSANDO CON EL DESEO
El Congreso de la República acaba de aprobar  el Presupuesto del Gobierno central (PGC) para la vigencia correspondiente al 2013, el cual fue aforado en la suma de $185.5 billones, un 12.2% mayor que el de 2012 ($165.4 billones). “el mayor que jamás hayamos tenido”, acota el Presidente Santos, al referirse al monto de este presupuesto. Este es el primer presupuesto que se aprueba luego de expedido el Acto legislativo 03 de 2011 que introdujo en la constitución el “criterio de la sostenibilidad fiscal” y la Ley  1473 de 2011 mediante la cual se estableció la Regla fiscal, que es como una camisa de fuerza para cuerdos que le impone restricciones al gasto público y un techo a través del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP, Ley 819 de 2003). Además, al Gobierno le va a tocar manejar dos presupuestos, el PGC y el presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR), que a diferencia del anterior es bianual, el cual asciende a los $17.7 billones .


En la exposición de motivos del Ministerio de Hacienda se asume que el crecimiento del PIB para el año entrante del 4.8% promedio anual, por encima del crecimiento potencial estimado en 4.5%. El Gobierno insiste en que alcanzará la meta de crecimiento del PIB 4.8% para este año y que se sostendrá el mismo ritmo de crecimiento el próximo año, contra viento y marea. No obstante en la reciente Cumbre de Tokio, en donde se dieron cita el FMI, el Banco Mundial, los gerentes de los bancos centrales y los ministros de Hacienda de todo el orbe, se encendieron todas las alarmas. La recesión de la economía de la Unión Europea (UE), la lenta recuperación de la economía estadounidense, ad portas del “precipicio fiscal” que la puede precipitar a otra recesión, sumada a la ralentización del crecimiento de la economía china, plantean un panorama demasiado sombrío. Ello llevó al FMI a revisar nuevamente a la baja sus previsiones de crecimiento de la economía global situándolo este año en un anémico 3.3% y del 3.6% para el próximo. Y para Latinoamérica el nuevo pronóstico del FMI es de un crecimiento del PIB del 3.2% para el 2012 y 4% para el 2013. En el caso particular de Colombia bajó su previsión del 4.7% al 4.3%. Da la impresión de que tanto el Gobierno como el Congreso de la República expidieron la Ley de presupuesto pensando con el deseo.


COLOMBIA NO ES INMUNE
Mucho se ha especulado sobre el supuesto “blindaje” de la economía colombiana, pero el comportamiento de sus principales variables en lo que va corrido del año muestran que no es inmune a los avatares de la economía global y que estos están impactando y de qué manera la producción y las exportaciones. Resulta asaz difícil que la economía colombiana se pueda desmarcar de la economía de EEUU y de la UE. Bien dijo el ex presidente de EEUU John F Kennedy, que “cuando la marea está alta, esta eleva todos los botes” y es lo que le ha venido ocurriendo a Colombia y en general a Latinoamérica en la última década merced al boom minero-energético; pero, cuando la marea baja se puede constatar que “quienes tienen mástiles más altos han sido elevados mucho más y muchos de los botes más pequeños han sido destrozados por el agua”. Y todo indica que estamos en presencia de la destorcida de los precios de las materias primas y la demanda por estas se contrae. De este modo, aquellos países que como Colombia dependen en tan alta proporción de las exportaciones de materias primas están empezando a sentir sus efectos y ello explica en gran medida la desaceleración que viene acusando la economía colombiana desde el último trimestre del año anterior.


El Gobierno ha hecho mucho alarde de los beneficios que le reportará al país la entrada en vigencia del TLC con EEUU, al cual le atribuye un punto más de crecimiento del PIB y la generación de 500 mil empleos adicionales en 5 años. Según el Ministro de Comercio Sergio Diaz-Granados, el crecimiento de las exportaciones colombianas a los EEUU en los primeros cien días entre mayo, cuando entró en vigencia el Tratado y agosto crecieron 18%, lo que según él confirma sus previsiones. Pero resulta que el año pasado las exportaciones colombianas a los EEUU crecieron un 29.6% (¡!), sin TLC, muy superior al 18% con TLC. Cabe, entonces, preguntarse, dónde está la gracia, qué celebra el Ministro. Pero, al margen este Tratado y de los demás que se han venido negociando a la topa tolondra, lo cierto es que en el mes de agosto de este año las exportaciones totales cayeron el 7.6%, mientras las importaciones totales crecieron el 8.6%. En consecuencia, por tercer mes consecutivo la Balanza comercial del país sigue cayendo, con lo cual se acentúa el crónico déficit de la Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos en 2013.


Si a ello añadimos el hecho que la producción industrial registra una caída del 1.9% en el mes de agosto, en contraste con el crecimiento del 9.9% en el mismo mes de 2011, hay motivos para preocuparse. Sobretodo si tenemos en cuenta que esta recaída se da después de un ligero repunte en junio y julio, después de un trimestre en baja entre marzo y mayo. En lo corrido del año el avance de la actividad fabril en el país ha sido de un lánguido 0.7%, entre tanto el sector minero-energético que ha venido jalonando el crecimiento de la economía ha empezado a perder fuerza e impulso. Como afirma el ex ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla, “la verdad es que hacia 2013 predominan los aspectos preocupantes y escasean las razones para el optimismo”. Estas razones nos llevan a ser pesimistas sobre la posibilidad de que pueda alcanzarse la meta de crecimiento contemplada por el Gobierno tanto para este año como para el entrante. De ello se sigue que los ingresos corrientes de la Nación y de las entidades territoriales se van a ver resentidas, habida cuenta que los mismos guardan una estrecha relación con la dinámica del crecimiento de la economía. Los recaudos del año anterior con un crecimiento del 5.9% alcanzaron un récord de $85 billones y se espera que este año alcance los $100 billones con un crecimiento del 4.8%, de modo que si este no se logra será aún más difícil alcanzar dicho objetivo. Y hay que tener en cuenta que el efecto en los ingresos públicos tiene un rezago de un año, de modo que la desaceleración de la economía en 2011 se traducirá en menores ingresos en el año venidero, lo cual puede significar un desfinanciamiento del PGC.


LA INCOGNITA DEL PETRÓLEO
De otro lado, se parte de la base que la producción de petróleo el año entrante será del orden de 1´060.000 barriles diarios promedio y un precio de $101 el barril. Esta es una apuesta muy arriesgada, dada las limitaciones de las reservas con las que se cuenta y es contradictorio con la afirmación de que “sabemos que la reducción del precio internacional del petróleo tendrá efectos sobre los ingresos públicos”. Es bien sabido que Colombia en los últimos años no ha podido dar con un hallazgo con reservas de alguna consideración y que la mayor parte de la producción proviene de campos maduros, gracias a la recuperación secundaria y terciaria. Valga decir que, según cifras de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), en el 2011 de los 850 mil barriles diarios de producción promedia, 760 mil provinieron de campos “viejos” y sólo 90 mil de nuevos descubrimientos. Razón suficiente para dudar que dicha meta se pueda alcanzar y lo que es más importante sostener en el tiempo. A ello se viene a sumar las limitaciones en materia de transporte y almacenamiento de crudos.


En cuanto a la proyección del precio, si nos atenemos al más reciente Informe de la Agencia Internacional de Energía (AIE) el año entrante el precio del crudo estará por debajo de los US $90 el barril. Al revisar a la baja sus proyecciones tanto la demanda como el precio tomó en consideración la crisis económica que afecta a la UE, que no da trazas de amainar, así como la lenta recuperación de la economía estadounidense, que sigue rengueando. Desde mayo pasado el precio del barril de crudo se cotiza por debajo de la barrera psicológica de los US $100 y según la AIE todavía para el 2017 se espera que el precio podría situarse en los US $89. Es claro, entonces, que se está sobreestimando el precio del crudo a sabiendas que por cada dólar que baja el precio del crudo el país deja de recibir US $82 millones por concepto de exportaciones del mismo, a lo cual se viene a sumar el efecto de la apreciación del peso con respecto al dólar, que es la moneda en la que se transa (por cada $10 que se revalúa el peso son US $46 millones menos de ingresos para Colombia como país). Ello significa menos ingresos para la Nación, tanto por impuestos como por dividendos. Además, de subir el precio del crudo por encima de la previsión del Gobierno, ello le acarrearía al gobierno mayores erogaciones por concepto de subsidio a los precios de los combustibles (reconocimiento del “diferencial de precios de los combustibles”), dada la rigidez de la fórmula para fijarlos por parte del Gobierno, amén de lo que dejará de recibir por concepto de la rebaja en los impuestos a los combustibles prevista en el proyecto de reforma tributaria en curso. Así las cosas y en la medida que los ingresos que recibe el Gobierno tanto por concepto de impuestos por la producción petrolera como de dividendos que le gira ECOPETROL, si no se cumple con los pronósticos de producción y precio de petróleo, esta puede ser otra fuente de desfinanciamiento del PGC. Recordemos, a este propósito, que entre impuestos y dividendos lo que le transfiere la estatal Ecopetrol (sólo Ecopetrol) representa aproximadamente el 24% de los ingresos corrientes de la Nación.


EL CARBÓN: DE GRIS A NEGRO
Lo propio ha venido ocurriendo con el carbón, que llegó a constituirse en el segundo renglón en importancia de las exportaciones colombianas después del petróleo con el 14% de las exportaciones totales, las cuales se espera le reporten este año ingresos del orden de los US $8.400 millones. Pero, también al carbón se le está volteando el cristo; el precio se ha venido descolgando desde los US $150 la tonelada de hace apenas dos años hasta los US $86 en promedio que se cotiza hoy en día. Entre las causas sobresalientes de este revés se cuentan la crisis de la economía global, una sobreoferta del mismo, inducida en gran medida por la brutal competencia del gas natural, cuyos precios han descendido a niveles históricos. El caso más protuberante es lo que ha venido sucediendo en el mercado de EEUU, en donde se han reducido tanto las importaciones de crudo como de carbón, a consecuencia de los desarrollos de los hidrocarburos no convencionales, que lo han posicionado como uno de los jugadores en las grandes ligas del gas natural. Al punto que Obama afirmó recientemente que EEUU, merced a sus enormes reservas de shale gas se ha convertido en la Arabia Saudita del gas. Históricamente Colombia se ha considerado como el principal proveedor de carbón térmico de EEUU y sus exportaciones con este destino alcanzaron la cifra record en 2007 de 24.3 millones de toneladas. Pues, el año pasado se redujeron a la tercera parte, 8.6 millones de toneladas y este año puede cerrar con una cifra por debajo de los 6 millones. Ello está poniendo en riesgo el plan de expansión de El Cerrejón y el desarrollo de otros proyectos como el de CCX en La guajira. Con este panorama tan sombrío tanto para el petróleo como para el carbón, podemos concluir que la locomotora minero – energética, que es la única que marcha sobre rieles se puede quedar sin combustible.

EL DESCUADRE DE LAS FINANZAS
Finalmente, vale la pena acotar que si se dan todas las previsiones del Gobierno, este alcanzará su meta fijada para el 2013 es de un déficit consolidado de – 1% y para el GNC de – 2.2%. Es decir, persisten los déficits gemelos, el déficit fiscal de – 2.2% y el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos que puede llegar al  - 3%. Ahora bien, según el gobierno la entrada en vigencia del TLC con EEUU le representará al gobierno ingresos adicionales del orden del 0.7%, pero según ANIF “se ha estimado que, cuando quiera que entre a regir el TLC con los EEUU, ello representara un sacrificio fiscal del orden de los $645.000 millones en el primer año, cifra equivalente al 0.2% del PIB, según las propias cifras del MFMP presentado (!oh paradoja!) en el año 2006".  A este hueco fiscal hay que añadir el que se crea con el comienzo del desmonte del impuesto a las transacciones (4 x 1.000) dispuesto en el minireforma del 2010. Este análisis nos lleva a concluir que el Gobierno al proponerlo y el Congreso de la República al aprobarlo están abocando al país a las dificultades que se pueden derivar el año entrante de un PGN inflado, en donde se sobreestiman los ingresos y se subestiman las erogaciones. El riesgo de que ello ocurra es tanto mayor dadas las inflexibilidades que caracterizan al Estatuto Orgánico del Presupuesto y las restricciones que impone la Regla fiscal.


Con razón el ex ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri manifestaba su preocupación con respecto a la profusión de leyes que se aprueban por parte del Congreso “sin la bendición del Gobierno” y que luego se quedan sin respaldo presupuestal. Según el MFMP del 2012 en el 2011 se sancionaron 74 nuevas leyes, de las cuales 20 tienen un costo fiscal cuantificado, pero 17 más de ellas siguen sin cuantificarse. “No hay plata para tanta Ley aprobada”, sentenció el ex ministro; pero, lex dura lex y contra su desacato por parte del Gobierno procede la acción de cumplimiento que cualquier afectado por su incumplimiento puede incoar ante la justicia.


JUSTICIA PARA LA JUSTICIA
Este es el caso de la Ley 4 de 1992, que estableció una nivelación salarial a jueces y empleados de la rama judicial y transcurridos 20 años no se ha hecho efectiva. El costo de esta nivelación es de $780.000 millones aproximadamente, cifra esta que puede superar el billón de pesos si se extiende dicha nivelación a cerca de 20.000 fiscales y auxiliares que están también cobijados por dicho beneficio. La protesta por el incumplimiento por parte del Gobierno ha llevado a la parálisis de la rama judicial; el Gobierno ofrece darle cumplimiento a dicha Ley de manera gradual y progresiva, para lo cual se tomaría quince años (¡!). Esta oferta del Gobierno, obviamente ha sido rechazada tajantemente por parte de ASONAL Judicial por considerarla inaceptable e irrespetuosa con la rama, tanto más en cuanto en el Presupuesto General de la Nación que se acaba de aprobar sólo apropiaron para tal efecto la ridiculez de $130.000 millones. A todas esas, cabe preguntarse de dónde iba a sacar el Gobierno los recursos para cumplir con la nivelación prevista en la abortada reforma a la Justicia, o simplemente se trataba de un señuelo para congraciarse con la rama judicial y ambientar su aprobación.


La razón fundamental que aduce el Gobierno para no darle cumplimiento inmediato o en un plazo más razonable es de índole fiscal. Como afirma la Ministra de Justicia Ruth Stella Correa, este “es un tema de gran impacto fiscal” y, añade, “el Gobierno tiene que cumplir prioridades” y, al parecer esta no lo es. Ya lo habíamos advertido cuando se tramitó el Acto legislativo de la Sostenibilidad Fiscal y la Regla fiscal, que con su aplicación, al supeditar el goce efectivo de los derechos a la disponibilidad de los recursos se estaba tirando por la borda el Estado Social de Derecho, quintaesencia de la Constitución del 91. En su momento el Presidente Santos afirmó sin pestañear que la Sostenibilidad Fiscal tenía “un sentido bien definido: no limitar derechos sino hacerlos más eficaces y equitativos”. Pero, del dicho al hecho hay mucho trecho; como lo vaticinó premonitoriamente el ex constituyente Gustavo Zafra, “así como en el pasado llamamos ´Convivir´ a la máquina de la muerte de los derechos civiles, ahora aparecen el ´Principio de Sostenibilidad´ y ´La Regla Fiscal´ como la máquina de la muerte de los derechos económicos y sociales”.


Ahora le ha tocado a la Ministra de Justicia plantarle cara a la misma rama de donde viene y a la que se debe para decirles que “lo único que ha hecho este Gobierno es hacerles un reconocimiento dentro de la sostenibilidad fiscal”. Según ella, el Gobierno quiere cumplir con la nivelación “pero la disposición tiene que estar atada a un estudio macroeconómico” (SIC!). Pero, Señora Ministra, como dice el adagio popular, obras son amores y no buenas razones; además de que no es una buena razón invocar la sostenibilidad fiscal para seguir conculcándole el derecho que les asiste a 48.000 servidores públicos, entre funcionarios y empleados, que sólo exigen que el Gobierno cumpla la Ley a la que está obligado, nada más, pero tampoco nada menos!


Llama poderosamente la atención que se esgrima la sacrosanta Sostenibilidad Fiscal para no cumplir con algo tan elemental como es hacerle justicia a la justicia, pero se la deje de lado al momento de proponerle al Congreso de la República en el proyecto de reforma tributaria que este tramita rebajarles los impuestos y las mal llamadas “cargas” parafiscales a las empresas. Entre uno y otro beneficio las empresas dejarán de pagar casi $10.3 billones; pues bien, con sólo el 10% de esta suma el Gobierno podría satisfacer el justo reclamo de quienes administran justicia. Dicho sea de paso, ahora entiende el país por qué los que supuestamente iban a chillar con la reforma tributaria salieron muy eufóricos a respaldarla a través del Presidente de la ANDI Luis Carlos Villegas, como su vocero. 
Es más, según el MFMP del 2012 el monto que dejará de recaudar la Nación por cuenta de las gabelas impositivas otorgadas dadivosamente a esas mismas empresas es del orden de los $6 billones, seis veces lo que cuesta redimir la deuda insoluta que tiene con la rama judicial. El problema, entonces, no es de plata. Es bien sabido que los recursos aquí, allá o acullá son limitados y que, como los sostiene el jurista Gustavo Gallón “nunca hay suficiente dinero para satisfacer todas las necesidades de una sociedad. Esa es una regla universal. El dilema entonces es a qué gasto se le da prelación”. Ese es el quid del asunto, se aplica un doble rasero, son tan generosos cuando se trata del capital como cicateros cuando se trata del trabajo. La renuencia del Gobierno a cumplir con el mandato legal de nivelarles su asignación a jueces y fiscales habla muy mal del talante liberal del cual se ufana el Presidente Santos y deja mucho qué desear. Este conflicto servirá de piedra de toque para definir el talante de la administración Santos. Nada menos!

SUMANDO PERAS CON MANZANAS
Al abordar el análisis del presupuesto hay que tener en cuenta las rigideces estructurales de la presupuestación del gasto público, pues más del 85% del monto del presupuesto está predeterminado por un manojo de normas que compartimentan el gasto. La gran paradoja es que el Constituyente de 1991 estableció la expresa prohibición de rentas con destinación específica (CN, artículo 359), excepción hecha del gasto social. Según un estudio del FMI, Colombia es el país de la región con el mayor porcentaje de gastos predeterminados. Sólo la sumatoria de los recursos asignados al servicio de la deuda, así como aquellos apropiados para fondear el Sistema General de Participaciones (SGP) y lo correspondiente al pago de las mesadas pensionales a cargo de la Nación ($99 billones), que son intocables, absorben casi en su totalidad lo que se recauda por impuestos y representa el 53.8% del presupuesto.

SERVICIO DE LA DEUDA        $47  BILLONES
SGP                                     $28      “       “
PENSIONES                          $24.9   “      “
EDUCACIÓN                         $24.6   “      “    
GASTO DE PERSONAL           $20       “      “
SALUD                                $11.5    “      “

Con alguna razón el Gobierno llama la atención sobre el hecho que este “es un presupuesto donde aumenta más la inversión que los gastos de funcionamiento”, puesto que mientras la primera se incrementa el 16% los segundos sólo crecen el 8% con respecto al presupuesto de la vigencia de 2012. Hace énfasis el Presidente Santos en que la “inversión de 43 billones de pesos el año entrante es la más grande que jamás haya conocido el país”. Pero esta última cifra la tenemos que recibir con beneficio de inventario y es preciso hurgarla para poderla dimensionar en su justa proporción. Al desglosar este rubro, como dice el ex director del DNP Andrés Escobar, refiriéndose al proyecto presentado por el ejecutivo al Congreso de la República, “es necesario tener cuidado cuando se habla de la cifra de inversión incluida en los presupuestos del Gobierno. Por un problema de jerga legal, que establece qué es qué para efectos del presupuesto, en los 40.7 billones mencionados hay recursos que van mucho más allá de lo que uno entendería normalmente por inversión, que en principio debería limitarse sólo a aquellas erogaciones destinadas a reponer o aumentar el capital físico (construcción de carreteras, por ejemplo o de colegios)…No deberían clasificarse como inversión los subsidios de familias en acción, la unificación del POS…”. 
Es más, según lo delata el mismo Andrés Escobar, “en un aparte no tan publicitado del presupuesto presentado al Congreso está la cifra depurada de inversión, la cual asciende el próximo año a 2.9% del PIB o cerca de $20.5 billones, número que dista bastante de los casi 41 billones que se han anunciado”. Dicho de otra manera, al sumar peras con manzanas se está magnificando el monto destinado a la “inversión”, cuando la cifra depurada del mismo apenas sí es equivalente al monto destinado a la inversión en el presupuesto de 2012, es decir con un crecimiento de cero pollito! Este, entonces, no será el presupuesto “de las inversiones tan importantes que se van a hacer en infraestructura y transporte”, como lo anunció el Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas y tampoco será “un presupuesto por la superación del atraso en materia de infraestructura”
Ello, además de insólito resulta inexplicable en un país carente de infraestructura, sobre todo de cara a los retos que le imponen al país en cúmulo de tratados de libre comercio que viene negociando el país. Cifras conocidas recientemente sobre el deplorable estado de la competitividad del país dan cuenta de que “Colombia es el cangrejo de la competitividad”. Según el más reciente Informe del Foro Económico Mundial (FEM), pasamos del puesto 68 al 69 en el ranking de competitividad y en infraestructura de transporte particularmente se sitúa en el 114, entre 144 países. 

“INVERSIÓN” QUE NO ES INVERSIÓN

REPARACIÓN Y ASISTENCIA A LAS VÍCTIMAS                            $6.5 BILLONES 
UNIFICACIÓN DEL POS                                                            $3.6    “   “    “ 
ATENCIÓN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA                         $2.3    “   “    “
FAMILIAS EN ACCIÓN                                                              $1.5    “   “    “

Y de contera, la administración Santos, cuyo paradigma es El buen gobierno, si por algo se ha caracterizado es por la pésima capacidad de ejecución de los recursos de inversión. El problema en los últimos años no ha sido de falta de recursos sino de incapacidad para gestionarlos, amén del freno de mano que ha significado la contracción del gasto en el vano intento de contener la revaluación del peso frente al dólar. El caso de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR), de los cuales echó mano a través del Acto legislativo 05 de 2011, es patético, sólo a partir del mes de septiembre de este año en volandas se empezaron a mover los órganos colegiados de administración y decisión (OCADs) se apercibieron de aprobar los primeros proyectos que se financiarán con tales recursos. Por ello, me temo que terminemos el año con una ínfima ejecución de los $6 billones asignados ya sea como participación directa o los correspondientes a los fondos que hacen parte del SGR.


Como lo denuncia el columnista Mauricio Vargas, “el índice de ejecución física (la ejecución real de los proyectos de inversión) que mide el propio Gobierno presenta algunos ejemplos de llorar: el Fondo de Adaptación, encargado de las obras postemporada invernal para mitigar el cambio climático, llevaba a 30 de septiembre, con un 75% del año transcurrido, una ejecución física de sus proyectos de 0%, mientras más de un billón de pesos que le asignó el presupuesto sigue guardado en los bancos; la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales también va en el 0%; el Inpec, en el 1% -por eso las cárceles andan tan mal-; Colciencias -¿se acuerdan de la locomotora tecnológica?-, en el 4,8%; el Ministerio de Minas, en el 8,9%; el Incoder, entidad clave de la estrategia del Gobierno, en el 9,7%; y el conjunto del sector agropecuario, apenas en el 20%”. Más claro no canta un gallo!

Bogotá, octubre 29 de 2012


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