Nov 20, 2019 Last Updated 4:09 PM, Oct 28, 2019

SOSTENIBILIDAD FISCAL Y/O EMERGENCIA SOCIAL

Categoría: Economía Nacional
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“No podemos resolver los problemas de la misma manera que los creamos”
Albert Einstein



DE LA BULIMIA A LA ANOREXIA

Cuando ya estaba de partida, el ex ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga le aconsejó a su sucesor, Juan Carlos Echeverry, que “si mañana el petróleo está a 100 dólares el barril, quiere decir que el gobierno no puede gastar esa plata, la tiene que ahorrar para pagar deuda y si ya esta alcanza un nivel mínimo, pues entonces deberá guardarla para crear ahorros…Lo que quiere el gobierno es tener menos deuda para pagar menos intereses, para poder usar esa plata en más educación…Hay que definir que las vigencias futuras deben representar un determinado monto de un presupuesto, eso hace que sea mucho más selectivo el gasto”. Este fue el preludio a su anuncio posterior de la presentación a la consideración del Congreso de la República del proyecto de acto legislativo “por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”. De hecho el Gobierno saliente acababa de recibir de manos del Comité Técnico Interinstitucional, integrado por el Ministerio de Hacienda, el Banco de la República y el DNP, un documento contentivo de dicha propuesta, así como de la reforma del régimen de regalías. En una alusión directa a las medidas tendientes a frenar la revaluación galopante del peso frente al dólar, expresó el ex ministro Zuluaga que “la Regla fiscal es la contribución que el Gobierno Nacional le da al banco. Es la regla de austeridad que acompañará el esfuerzo del B de la R”. Mejor dicho, el diablo haciendo hostias! 

Lo más inverosímil es que estas palabras provengan de quien manejó las finanzas públicas del Gobierno anterior, que no se caracterizó propiamente por su disciplina fiscal. Lejos de ello, como lo acota ANIF, “representa una paradoja, pues fue el mismo gobierno el que se gastó el FAEP precisamente cuando el manejo anticíclico lo que exigía era haberlo reforzado, incrementando la acumulación de recursos en épocas de vacas gordas”. En ello coincide con el investigador de Fedesarrollo Mauricio Reina: “es paradójico que el Gobierno presente un ajuste como este sólo hasta ahora, teniendo en cuenta que lo habría podido hacer en la época de mayor auge de la economía colombiana de los últimos treinta años (entre 2002 y 2007) que le correspondió administrar”. A él le tocó precios del petróleo de US $147.50 en julio de 2008 y no solamente no ahorró un solo peso de esa bonanza de la que poco se habla, sino que se feriaron los recursos ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP), el cual fue creado a través de la Ley 209 de 1995. Como nos lo recuerda el ex ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla, “en septiembre de 2002, tras seis años de las vacas flacas de la historia reciente, el FAEP había subido a 1.6 del PIB, su máximo nivel histórico…Entre septiembre de 2002 y diciembre de 2009, finalmente, época de vacas gordas, el FAEP cayó en 1.2 puntos del PIB”, es decir quedó reducido a la nada! Y qué decir de las vigencias futuras, el anterior gobierno comprometió $30.5 billones, de los cuales 84.8% pesará sobre los presupuestos de las vigencias entre 2011 – 2016 y el 15.2% sobre los correspondientes al período 2017 – 2027. La administración Uribe batió todos los record; mientras los gobiernos presididos por Samper y Pastrana comprometieron vigencias futuras por valor de $3.2 billones, durante los dos períodos de Uribe el monto se elevó a los $27.3 billones. Va para el Gobierno de Santos la misma admonición de Jesucristo a sus discípulos: “sobre la cátedra de Moisés se sentaron los escribas y los fariseos. Así que, todo lo que os dijeren que guardéis, guardadlo y hacedlo; más no hagáis conforme a sus obras, porque dicen y no la hacen”.  

Es bien sabido que el Gobierno central arrastra un déficit fiscal estructural el cual data desde 1993. Los gastos recurrentes, inflexibles y con tendencias hacia el deterioro totalizan en promedio un 19.7% del PIB. Entre tanto los ingresos a duras penas alcanza el 15.5% del PIB. De esta manera se tiene un déficit estructural del orden del 4.2% del PIB en cabeza del Gobierno central. Por lo demás, la presión tributaria se encuentra estancada en niveles del 13% del PIB frente a una media del 17% del PIB en américa latina. De allí el persistente déficit primario del Gobierno Central (faltantes antes del pago de intereses de la deuda) el cual oscila en torno del 1% del PIB, el cual lo ha llevado a incurrir en lo que se denomina esquema “ponzi”, estos es, a recurrir a más endeudamiento para atender el pago de los intereses corrientes de su deuda. Este es el panorama que enfrenta el Gobierno Nacional cuando estamos ad portas de la anunciada bonanza minera-petrolera y se teme que esta incube el virus de la enfermedad holandesa, la cual además de resistente es autoinmune. 

LA ENFERMEDAD HOLANDESA
Esta no es la primera vez que se habla en Colombia de bonanza y de enfermedad holandesa; recordemos que con ocasión del hallazgo de crudo en el pié de monte llanero (Cusiana, Cupiagüa, Pauto y Volcaneras) también se armó una algarabía como la actual. Pero, todo fue víspera de mucho y día de nada, pues la bonanza petrolera no tuvo ni la magnitud ni la perdurabilidad que se vaticinó, pues se sobreestimaron las reservas descubiertas. Lo único positivo que quedó de semejante alboroto fue que a raiz del mismo se aprobó por parte del Congreso de la República el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) en 1995, el mismo que posteriormente se ferió desatentadamente en víspera del coletazo de la gran crisis global, enredando su manejo, el mismo que ahora se busca restablecer a través del proyecto de acto legislativo que reforma el régimen de regalías. Se habla de la enfermedad holandesa básicamente para referirse a la excesiva dependencia con respecto a un recurso natural cualquiera y los indeseables efectos colaterales que de ello se deriva. Tuvo su origen en los estragos en la economía holandesa que trajo consigo el descubrimiento en el Mar del Norte, cerca de Slochteren, en la provincia de Groninga, y posterior comercialización de unas inmensas reservas de gas en 1959. La súbita riqueza había trastornado a la economía al apreciar en exceso su moneda, el florín, lo cual puso en calzas prietas a los demás renglones de la economía, en especial a los bienes transables, al perder competencia y competitividad. Desde entonces se acuñó esta denominación del síndrome holandés para diagnosticar los nefastos efectos que se siguen de un aumento súbito y significativo de los ingresos de un país. 

La historiadora norteamericana Terry Lynn, autora del texto La paradoja de la abundancia, afirma que la situación de Venezuela durante sus auges (años 1974 y 1983, principalmente) y las turbulencias que ocasionaron, son comparables con las de naciones como Indonesia, Nigeria y argelia, que no supieron manejarlos. Esta amarga experiencia se suele extrapolar sin reparar en las especifidades que revisten los ciclos económicos en cada país y para ello se incurre en la simplificación de los análisis y/o el trasplante mecánico de estos de unos países a otros. Una clara muestra de ello es la correlación que atribuye el estudio del Comité Técnico Interinstitucional entre la recurrencia de las bonanzas y las crisis recesivas en Colombia, cuando la evidencia empírica muestra que estás últimas más que a bonanzas han respondido a los coletazos de las crisis externas, es el caso del colapso de 1999  y su concomitancia con  la crisis asiática y luego la recaída de 2009 con la crisis hipotecaria de los EEUU que terminó interrumpiendo el quinquenio virtuoso 2003 – 2008. Resulta muy forzado, entonces, tratar de sugerir una correleción entre el auge del cual estuvieron antecedidas estas crísis con la crisis misma; este es el tipo de correlaciones que se conoce en argot de la economía como correlaciones espurias, es decir que nada tiene que ver una variable con la otra o si la hay en vez de ser causal es casual.        

Ya sea por los altos precios internacionales de los productos básicos, por los mayores volúmenes exportados o por una combinación de ambos, se incrementa sensiblemente el ingreso de divisas al país, ora por concepto de la Inversión Extranjera Directa (IED) que es absorbida preponderantemente por este sector, ora por el mayor valor de las exportaciones de los mismos. Si no se le ponen cortapisas a las torrenteras a través de las cuales se da su monetización, ello da pié a la sobrevaluación del peso y a los brotes inflacionarios, los cuales darían al traste con la competitividad de los demás productos diferentes a la minería y el petróleo. Actividades como la agricultura y la industria se verían resentidas y estarían expuestas a su progresivo marchitamiento al perder tanto sus ventajas comparativas como competitivas, afectando no sólo a los demás bienes transables sino también a aquellos que aunque no son transables compiten con los que se importan al país. Ello impactaría negativamente el crecimiento del PIB y el empleo, sobre todo este último dado que la minería y la explotación de hidrocarburos es muy intensiva en capital, 92% y 97% respectivamente, a diferencia de la agricultura y la industria que son empleadoras de mano de obra.

Es el caso de Venezuela, país este en el que su economía depende en gran proporción de la extracción y venta de crudo; es lo que se ha dado en llamar petrolización de su economía. Actualmente sus exportaciones de crudo representan más del 90% de sus exportaciones totales y sus importaciones de manufacturas y productos agrícolas son cada vez mayores. Cuando ello ocurre, el país queda a merced de los mercados del petróleo caracterizados por su gran volatilidad de precios, los cuales dependen a su vez del comportamiento de la oferta y la demanda, pero sobre todo, como ocurre con todos los comodities, de las presiones especulativas en los mercados de futuros. Esta gran dependencia con respecto a un sólo renglón de exportación torna muy vulnerable a la economía y muy deleznables las finanzas públicas, las cuales pueden pasar intempestivamente, sin vísperas, de la cima a la sima generando una gran inestabilidad con todas sus consecuencias. A los estragos causados por la enfermedad holandesa a la economía se viene a sumar el desbarajuste fiscal que provoca. Como lo sostiene Carlos Gustavo Cano, co-director del Banco de la República, “hay evidencia empírica acerca de la fuerte correlación directa que existe entre los ingresos petroleros y el gasto público en dichos países. Y, en no pocas ocasiones, sobre la consiguiente proclividad al desperdicio, el despilfarro y la corrupción en la gestión de los recursos del Estado”. La creencia de que el boom de la actividad minera y petrolera se va a prolongar indefinidamente entraña el riesgo al aumento desmedido del gasto, sin parar mientes en el carácter no renovable del recurso y en los caprichos de los mercados del mismo, siempre oscilantes. 

Por ello, compartimos con Carlos Gustavo Cano que “en el más estricto sentido conceptual de sostenibilidad, en realidad no se trata propiamente de ingresos comunes y corrientes, sino de un stock de riqueza en trance de agotamiento en la medida en que sea transformado en liquidez, sin agregación alguna de valor. Así las cosas, las economías abundantemente dotadas con recursos naturales no necesariamente son tan ricas como lucen a primera vista. Su real riqueza dependerá del uso multiplicador de valor que cada país, en particular el alcance a darle a su utilización posterior en el mediano y el largo plazo (Bjerkholt and Niculescu, 2004)”. Es fundamental entender que los recursos naturales no renovables son un activo del Estado, como lo predica la Constitución Política de Colombia, y por ello mismo los recursos que se deriven de su extracción y comercialización deben invertirse en otro activo productivo que lo sustituya. Este es el fundamento del planteamiento original del pensador venezolano Arturo Uslar Pietri, quien fue desoido por sus compatriotas, de “sembrar el petróleo”. Sus palabras fueron premonitorias, al referirse “al sueño suicida de algunos ingenuos que ven como el ideal de la hacienda venezolana llegar a pagar la totalidad del Presupuesto con la sola renta de minas, lo que habría de traducir más simplemente así: llegar a hacer de venezuela un país improductivo y ocioso, un inmenso parásito del petróleo, nadando en una abundancia momentánea y corruptora y abocado a una catástrofe inminente e inevitable”. Él auguraba desde aquellos remotos tiempos “que, en lugar de ser el petróleo una maldición que haya de convertirnos en un pueblo parásito e inútil, sea la afortunada coyuntura que permita con su súbita riqueza acelerar y fortificar la evolución productora del pueblo venezolano en condiciones excepcionales”. Son dos los casos paradigmáticos que suelen mostrarse como ejemplos del mal y del buen uso de los recursos provenientes de las bonanzas de recursos naturales no renovables: entre los primeros se destaca el caso de Nigeria y Angola, países estos para los cuales dicha bonanza ha sido una maldición y entre los segundos está el caso de Noruega, que se ha servido de ella para su prosperidad. De allí la cantinela de la “maldición de los recursos naturales” también conocida como la “paradoja de la abundancia”.  

Un estudio reciente de Paul Collier, un economista de la Universidad de Oxford, citado por Mauricio Reina, investigador asociado de Fedesarrollo, “estima que, si el precio del petróleo se duplica de manera permanente, al cabo de 25 años el producto de la economía nigeriana se habría contraído en una tercera parte y el de la economía angoleña habría caído a la mitad”. En contraste, Noruega registra los mayores índices de desarrollo humano del orbe. La conclusión es obvia: la bonanza que para unos países se ha convertido en su peor desgracia, en otros ha sido la base para su bienandanza. Como lo acota Mauricio, “Noruega que ha alcanzado los mayores índices de desarrollo humano del planeta. Una simple comparación ratifica que la abundancia de recursos naturales puede generar riqueza pero también pobreza: la producción de hidrocarburos pesa más o menos lo mismo en las economías de Noruega y Nigeria, pero el ingreso por habitante noruego es 75 veces mayor que el nigeriano”. Pero, ello no es producto del sortilegio; lo que hace la diferencia de la suerte de unos países con respecto a otros es el manejo de los recursos provenientes de tales bonanzas; mientras unos se comportan como la cigarra disipada de la fábula de Pombo otros como la hormiga arriera han tenido el sentido de la oportunidad. Como bien dicen Reinhart “una ´bonanza´ no debe confundirse con una bendición”, pero tampoco, per sé, se puede asimilar a una ineluctable maldición. Lo que hace la diferencia entre unos y otros es ni más ni menos que la institucionalidad, qué tan sólida, qué tan fuerte y qué tan preparada está para manejarla. 

EL MANTRA DE LA REGLA FISCAL
El codirector del Banco de la República Carlos Gustavo Cano sostiene que “Un país que quiera convertir su riqueza natural en un motor de progreso debe aplicar políticas que minimicen el riesgo de una revaluación de la moneda, que atenúan la inestabilidad económica generada por las oscilaciones de los precios internacionales y que garanticen que los ingresos de esas bonanzas se inviertan en proyectos que aumenten el potencial productivo de toda la población”. Este es el sentido y la finalidad de la Regla fiscal que propuso el anterior gobierno y que ha sido compartida por el entrante. Se trata de congelar parte de los recursos provenientes de la bonanza de precios del carbón, el petróleo y el níquel, en dólares o en euros, fundamentalmente con la doble finalidad de ahorrar en la época de las vacas gordas y disponer de tales recursos en la época de las vacas flacas para poder hacer política fiscal contracíclica, al tiempo que se evitaría de esta manera una presión adicional sobre la tasa de cambio que tanto daño le hace a los demás sectores exportadores. Así lo han hecho Noruega y Chile, con mucho éxito. Este Fondo sería parte integral de la propuesta Regla Fiscal, que busca básicamente obtener un superávit primario del 1.5% del PIB como mecanismo de estabilización fiscal, fórmula esta que cuenta con una gran acogida en el país por lo loable de sus buenos propósitos. Este, entre otras cosas, se considera como uno de los prerrequisitos para que la economía colombiana recobre la calificación Grado de Inversión de su deuda soberana que perdió hace más de una década.

La Regla fiscal no es otra cosa que una batería de normas para volver por los fueros de la disciplina fiscal, tan venida a menos en los últimos gobiernos. La propuesta presentada parte de la hipótesis de que la economía crecerá a un ritmo promedio del 4.5%, que la producción de crudo llegará a los 1.5 millones de barriles hacia el 2018 y que el precio del mismo oscilará en torno a los US $87 el barril. No obstante, como se suele decir, una cosa es que el pasto esté verde y otra muy distinta es que hayan regresado las vacas gordas a pastar; como puede darse el escenario previsto puede no darse. En suma, “Las reglas fiscales tienen como objetivo fundamental el cautelar los desbalances fiscales, reduciendo la volatilidad de la política fiscal y al mismo tiempo asegurando su sostenibilidad. De acuerdo a Kopits y Symansky (1998), una regla fiscal es entendida como una restricción permanente en la política fiscal, en términos de un indicador del desempeño fiscal agregado”. 

Esta no es la primera vez que se habla de bonanza y de enfermedad holandesa en Colombia; recordemos que con ocasión del hallazgo de crudo en el piés de monte llanero (Cusiana, Cupiagüa, Pauto y Volcaneras) también se armó una algarabía como la actual. Pero, todo fue víspera de mucho y día de nada, pues la bonanza petrolera no tuvo ni la magnitud ni la perdurabilidad que se vaticinó, pues se sobreestimaron las reservas descubiertas. Lo único positivo que quedó de semejante alboroto fue que a raiz del mismo se aprobó por parte del Congreso de la República el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) en 1995, el mismo que posteriormente se ferió desatentadamente en víspera del coletazo de la gran crisis global enredando su manejo y ahora se busca restablecer. Se está partiendo, entonces, de una premisa falsa cuando se afirma en la exposición de motivos del proyecto de ley No. 112 de 2010 “por medio del cual se establece una regla fiscal….” que “el Gobierno Nacional ha llevado a cabo constantes esfuerzos con el fin de ajustar sus cuentas fiscales y garantizar la sostenibilidad de sus finanzas…Colombia ha registrado avances importantes en el ajuste de sus finanzas públicas, para lo cual la adopción de reglas fiscales ha sido esencial”. Prueba de ello es que ocho años después el ex presidente Uribe entregó las finanzas del Gobierno Central con el mismo déficit con el que arrancó sus dos períodos consecutivos. Fue la propia Contraloría General la que conceptuó que “el servicio de la deuda y el déficit fiscal del Gobierno Nacional Central se profundizaron” en lugar de aliviarse. 

Las reglas fiscales pueden ser de carácter cuantitativo, cualitativo u orientada hacia la transparencia. Son  muchos los países que cuentan con su Regla fiscal; según un estudio reciente del FMI, en la actualidad cerca de 80 países en el mundo, tanto desarrollados como en vía de desarrollo, utilizan una o más reglas basadas en metas numéricas y han venido haciendo carrera en Latinoamérica desde la década de los 90. La Unión Europea (UE) la adoptó primero a través del Tratado de Maastricht y posteriormente mediante el Pacto por la Sostenibilidad y el Crecimiento. El caso más relevante en la región es el de la regla fiscal de Chile adoptada en el año 2001; también Brasil, Perú y México adoptaron reglas similares para encauzar sus finanzas públicas. Ello explica en gran medida porque estos países, a diferencia de Colombia que no tenía cómo hacerlo, sortearon con más éxito los embates de la crisis global reciente. 


COLOMBIA Y LA REGLA FISCAL

No es esta la primera vez que se intenta implementar una Regla fiscal en Colombia, pues la misma hacía parte del recetario del FMI hasta que la crisis global reciente desbordó sus límites y sus limitaciones, lo que lo obligó a cambiar su cartabón. A través de la Ley 358 de 1997, más conocida como la ley de semáforos, se establecieron mecanismos de control al endeudamiento de las entidades territoriales; mediante la Ley 549 de 1999 se metió en cintura el pasivo pensional territorial y se creó el Fondo de Pensiones Territorial (Fonpet) para cubrirlo; luego vendría la Ley 617 de 2000, de ajuste fiscal, que le establece límites al crecimiento del gasto de las entidades territoriales. Y más recientemente, se expidió la Ley 819 de 2003, de responsabilidad fiscal, la cual estableció la obligación de parte del Gobierno central de establecer periódicamente el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), mecanismo este que le da mayor transparencia a la gestión del gasto público. Todo este desarrollo normativo constituyen reglas fiscales de obligatorio cumplimiento y a pesar de ellas hoy no estamos mejor en materia fiscal que cuando estuvimos peor. Por ello no se deben crear falsas expectativas sobre lo que sería dable esperar del establecimiento de una Regla fiscal como la que ahora se propone. Desde luego, es mejor contar con la regla fiscal que no contar con ella. Al menos en el papel suena bien y funciona. Dicho sea de paso, los países desarrollados la tienen, pero no la cumplen. Como lo acota el profesor Alvaro Montenegro, “las reglas fiscales pueden ayudar, inclusive, ser necesarias en algunos casos, pero claramente no son necesarias en todos los casos. El equilibrio fiscal es un buen objetivo, pero no debe ser una camisa de fuerza. Más que reglas de aplicación mecánica, lo único necesario es un equipo económico hábil y serio con apoyo político y con la discrecionalidad para tomar decsisiones cuando las circunstancias cambien”. 

Esta vez se plantea básicamente una Regla Fiscal que tiene por cometido superar el crónico déficit primario en las finanzas del Gobierno central, se busca establecer una especie de estabilizador automático que permita ahorrar en los tiempos de vacas gordas y de esta manera poder implementar políticas fiscales contracíclicas cuando ello sea menester. Se busca igualmente por esta vía reducir la deuda neta de sus actuales niveles del 39.4% del PIB a no más del 28% del PIB en los próximos 10 años y de este modo anclar las expectativas sobre la situación fiscal. El Comité Técnico Interinstitucional que le planteó al Gobierno Nacional esta propuesta es categórico a la hora de precisar el alcance de la misma; según afirma “El diseño de la regla fiscal propuesta tiene como uno de sus fundamentos alcanzar niveles sostenibles de deuda pública, que garanticen la estabilidad macroeconómica del país y permitan recuperar el grado de inversión”, y “de esta manera cabría “esperar menores primas de riesgo y mejores condiciones en los mercados financieros locales e internacionales”. La obsesión por alcanzar el grado de inversión de la deuda soberana del país puede conducir a lo que califica Dani Rodrik como la “perversión de las prioridades”, subordinando los objetivos del desarrollo al test de las desprestigiadas calificadoras de riesgo. Huelga decir que las políticas que hacen acreedores al “grado de inversión” no son aquellas que propenden por la generación de empleo e ingreso y/o por la transformación de las estructuras productivas y la mayor competitividad del país, así como por el mayor crecimiento y la mayor riqueza nacional. 

Con razón el Nobel de Economía Joseph Stiglitz calificó de “notablemente miopes” a los “supuestos gurues financieros” que llevados por su fundamentalismo defienden a ultranza el “mantra de la reducción del déficit”, sin importar los alarmante índices de desempleo y de pobreza. En sus “Quince falacias funestas del fundamentalismo financiero” William Vickrey tildó de “búsqueda del Santo Grial” la obnubilación por corregir los desequilibrios fiscales a toda costa. Y de contera, “Estas ideas falaces, expuestas en diversas formas por quienes están cerca del poder económico, conducen a políticas que no sólo son crueles sino innecesarias y a la frustración por el incumplimiento de sus objetivos declarados”. De este modo quedaríamos en el peor de los mundos: mientras el B de la R se preocupa por mantener a raya la inflación, el Ministerio de Hacienda hará lo propio con el déficit fiscal, entre tanto el crecimiento y el empleo quedarían expósitos, abandonados a su propia suerte. Precisamente uno de los fallos de la Corte Constitucional que no fueron del gusto de los dómines del neoliberalismo fue el que aclaró de manera diamantina que “la finalidad del Banco de la República no es exclusivamente luchar contra la inflación. Esa es la función básica del Banco, pero la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos económicos, pues sus decisiones deben coordinarse con la política económica general y desarrollar el contenido social del Estado colombiano…La Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos del desarrollo económico y social previstos por la Carta”.
Llama poderosamente la atención que, como lo advierte la destacada analista de temas económicos Helena Villamizar García-Herreros “la definición de la regla fiscal circunscrita al balance primario expresa claras preferencias distributivas a favor del capital financiero. Sin duda el concepto de balance primario es muy útil para fines analíticos, pues permite observar separadamente el peso de los intereses de la deuda. Pero la exclusión de estos gastos de una regla de ajuste fiscal, dándoles así el privilegio de ser intocables, corresponde a una política distributiva a favor de los rentistas del capital financiero; dichos pagos no se discuten; literalmente no entran en la ecuación; gozan de una especie de inmunidad frente al ajuste”. Estos son los bemoles que acusa la propuesta Regla Fiscal, pues la misma pone de manifiesto su sesgo, dado que, como lo señala la economista y Directora del Área Económico Social de la Corporación Viva la Ciudadanía, Martha Yaneth Sandoval, en la medida que la Regla Fiscal se aplica sobre el Balance primario “del apretón fiscal se excluyen el pago de intereses y amortización de la deuda, justamente los rubros que en mayor medida han causado los desajustes fiscales, dejando todo el peso del cumplimiento de la Regla en los ajustes al gasto, léase al gasto social…La Regla  fiscal deja por fuera aspectos estructurales que explican el deterioro de las finanzas públicas colombianas. En Colombia, justamente imponer límites a la deuda pública como medida de ajustes fiscales resultó exitoso a la hora de sanear las finanzas departamentales y municipales, ¿por qué entonces se excluye este tema de la Regla fiscal que ahora se pretende a nivel nacional?”. 

En la sustentación de la Regla Fiscal está implicito el prejuicio de que el principal responsable del desequilibrio de las finanzas públicas es el gasto social, no así los gastos militares ni el servicio de la deuda externa e interna, los cuales sumados representaron el 53.43% del presupuesto del Gobierno central en 2002 y el 41.6% en 2010, como tampoco cuentan las gabelas tributarias que erosionan ostensiblemente la base impositiva.  Esta es la lógica del absurdo; como lo acota el profesor Cesar Giraldo, al mercado financiero “se le garantiza que, en caso de ser necesario, se recortará cualquier gasto público para continuar pagando el servicio de la deuda…la estabilidad macroeconómica considerada como un bien público….es decir es el gasto social y no la deuda pública es el que altera el equilibrio fiscal….plantear que la solución de la crisis  fiscal es asunto de una fórmula matemática oculta el fondo del problema. eso es antidemocrático”. Así de sencillo. Es curioso que al tiempo que se sostiene por parte de los expertos que “uno de los requisitos para el éxito de una regla fiscal es el de tratar de limitar las inflexibilidades del gasto”, cuando la Regla misma se constituye en una especie de torniquete aprisionando aún más el gasto público. 

LA SOSTENIBILIDAD FISCAL COMO DERECHO
En teoría son impecables las razones que se aducen para establecer la Regla fiscal como lo recomienda el Comité Técnico Interinstitucional; con las salvedades expuestas, no hay duda sobre su conveniencia, siempre y cuando no se convierta en un freno de mano que ponga en riesgo el crecimiento y el empleo y su sesgo no conduzca a la selección adversa. Las primeras dudas comienzan a la hora de analizar su pertinencia y oportunidad. Tal vez por ello la Comisión que trabajó la propuesta aconsejó establecer un período de transición que se extendería hasta el 2014, período este durante el cual no se aplicaría. Para el ex ministro Gabriel Rosas, la regla fiscal no debe ser un punto de partida sino el de llegada: “en la misma introducción del documento del comité técnico se dice que ´la evidencia internacional sugiere que los países no deben adoptar reglas para iniciar procesos de ajuste fiscal, sino que estas deben hacer parte de un proceso final de consolidación´. Colombia, es cierto, no está comenzando el ajuste, pero tampoco se encuentra en la etapa final. Quizas está un poco más allá del inicio, pero aún distante de la culminación. Así que es válido preguntar ¿cuál es el camino a recorrer, si la rigidez casi pétrea del gasto atenta contra la fórmula?”.

Pero, lo más cuestionable es que dicha Regla fiscal llegue a tener asidero en la sostenibilidad fiscal como principio constitucional. Juan Camilo Restrepo, actual Ministro de Agricultura, ha sostenido que “el hecho de que la regla tenga rango cuasiconstitucional genera una coraza que puede dificultar la ejecución, en el día a día, de los presupuestos, hecho que valdría la pena revisar”. Sobre todo si tenemos en cuenta que, como ya lo hemos señalado, el anterior gobierno dejó al entrante totalmente maniatado. Por ello justamente el ex ministro de Hacienda Roberto Junguito aconseja con una gran dosis de sindéresis que “el ajuste empiece realmente en el 2015, pues hasta el 2014 se estará intentando cerrar la brecha que actualmente tiene el gobierno nacional entre ingresos y gastos, en parte, por cuenta de la deuda pública”. Y entre las recomendaciones de los expertos del Comité Interdisciplinario está “promover una reforma a la Constitución Política para que incluya un artículo que haga explícito el derecho de la sociedad a la estabilidad macroeconómica o, en otras palabras, que le dé a la estabilidad macroeconómica el carácter de derecho de los ciudadanos”. 

Como lo indica el ex ministro Rosas ”el camino escogido para llegar al objetivo no es el correcto. De un lado, según tengo entendido, el llamado derecho al equilibrio fiscal no sería individual, sino colectivo. Como los derechos fundamentales son inherentes a las personas y no a la sociedad en su conjunto – colectivos - , el ejercicio del congreso no pasa de ser una gimnasia inútil, porque rápidamente sería declarado inconstitucional”. Es más, él llama la atención sobre el hecho de que Chile, cuyo ejemplo es paradigmático, definió en el año 2000 una regla como la que ahora se propone para Colombia “sin acudir a reformas constitucionales, ni a complicadas disposiciones legales; durante seis años los chilenos cumplieron el compromiso de tener un superávit equivalente al 1% del PIB…en el 2005 el ejecutivo envió al Congreso el proyecto de responsabilidad fiscal, la que fue promulgada en agosto del 2006, institucionalizando aspectos del superávit”. Lo fundamental y fue lo que obró en el caso chileno, es que exista la voluntad política para aplicar la Regla y ello fué más que suficiente. Es de advertir que existen disposiciones idóneas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto que le permiten a las autoridades económicas propender por el equilibrio y la estabilidad macroeconómica. Se trata del artículo 22 del Decreto-Ley 111 de 1996 que a la letra dice: “cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un Fondo de Recursos del Superávit de la Nación. El Gobierno podrá transferir los recursos del Fondo al Presupuesto General de la Nación de tal manera que éste se agote al ritmo de absorción de la economía, en un período que no podrá ser inferior a ocho años desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos”. Esto es lo mismo que ahora se está proponiendo como Regla fiscal para disponer de un mecanismo para implementar políticas contracíclicas. 

Como afirma Eduardo Sarmiento, Director del Centro de Estudios Económicos de la Escuela Colombiana de Ingeniería, “el derecho a la estabilidad, que es un concepto indefinido (vago, abstracto, etéreo), daría márgen para todo y le restaría compromiso con los derechos fundamentales”. Lo planteado en el proyecto de acto legislativo tiene toda una carga de profundidad: “el congreso de la república, al determinar el alcance concreto de los derechos sociales y económicos consagrados en esta constitución, deberá hacerlo en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad”. Con toda razón se pregunta el diario El Espectador: “¿por qué sólo el gasto en estos derechos tiene que ser financiable? ¿los gastos de funcionamiento, las deducciones tributarias a los inversionistas, los subsidios a agricultores y demás no tienen que sujetarse a la misma regla? ¿a qué se debe el sesgo de la iniciativa?...Además, sigue quedando un asunto de fondo irresuelto: ¿puede un interés público convertirse así no más, en un derecho fundamental? el argumento a favor consiste en sugerir que por conexidad con los derechos fundamentales la estabilidad fiscal debe incluirse, pero, ¿es conveniente equiparar derechos colectivos con derechos individuales? ¿no se estaría trastocando y violentando el espíritu de la constitución? ¿habrá otras maneras de alcanzar el mismo fin? o, más aún: ¿es la constitución el lugar para resguardar la política económica del país? puede ser, pero hay que tomarse la molestia de discutirlo en serio y de revisar con cuidado las implicaciones de tales modificaciones a la carta. No se trata de derechos inocuos ni de normativas menores como para dejarlas pasar tan cómodas y tan en silencio”, que es lo que ha venido ocurriendo con este proyecto que ha ido avanzando en su trámite a la chita callando.  

Según el Gobierno la reforma propuesta no tiene otro objetivo distinto que “racionalizar” el gasto; sin embargo, la verdad monda y lironda es que dicha iniciativa pone el saneamiento de las finanzas públicas por encima de los derechos fundamentales, enervándolos; el ejercicio de estos dependería de la disponibilidad de recursos. Es claro, entonces que este proyecto va a contrapelo de la letra y el espíritu del Estado Social de Derecho, quintaesencia de la Constitución de 1991. Según una fuente oficial del Ministerio de Hacienda este proyecto tiene por objeto incorporar a la Constitución Política el derecho a la “sostenibilidad fiscal”, “como requisito indispensable para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho, haciendo explícito el deber de las ramas y órganos del Estado de protegerlo y contribuir a la continuidad y a la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Busca además introducir un ajuste a las normas nacionales sobre Plan de Desarrollo, Presupuesto Anual y Ley de Apropiaciones en el sentido de determinar que los mismos deberán darse dentro de un marco que asegure la sostenibilidad fiscal”. Sí, estamos hablando de equiparar el derecho a la sostenibilidad fiscal con los derechos fundamentales consagrados en la Carta. En concepto del Ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry "la estabilidad fiscal va a ser tan importante con este acto legislativo como el acceso a la vivienda y a la salud ". Ello entrañaría “una permanente incoherencia entre el cuerpo dogmático de la Constitución, una colisión entre derechos, en la que finalmente uno de los dos (sostenibilidad fiscal vs derechos sociales) terminará por supeditar al otro”, pues no se puede servir a dos señores a la vez. 

Al paso que vamos y por el camino que estamos transitando vamos derechito camino hacia una dictadura fiscal! De hecho, no obstante que aún no han sido aprobados ni el proyecto de ley ni el proyecto de acto legislativo ya la entelequia de la sostenibilidad fiscal empieza a permear la actual legislatura. En efecto en el proyecto de ley “por la cual se dictan medidas de atención y reparación integral a las víctimas de las violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario” ya se contempla. En la exposición de motivos se alude a la sostenibilidad fiscal cinco veces, además de la mención que se hace al Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y al mentado “espacio fiscal”, el mismo que años atrás frustró proyectos tan importantes como el del Plan Maestro de la Refinería de Cartagena. El artículo 13 de dicho proyecto es categórico cuando que “El desarrollo de las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal”.  El año anterior este mismo proyecto fue hundido por el Gobierno, al conceptuar el ex ministro de Hacienda Oscar Iván Zuluaga que “fiscalmente es inviable y debe ser archivado” así le dieron entierro de tercera y eso que todavía no existe el ansiado socorrido “principio” constitucional de la sostenibilidad fiscal. Yen lo sucesivo esta será una piedra en el zapato para la concreción de proyectos de inversión importantes como también a la hora de dar cumplimiento a la protección de los derechos económicos y sociales consagrados en la Constitución o de aquellos que como ocurrió con la salud consagre hacia el futuro como tales la Corte Constitucional a través de sus providencias. 

LA CORTE EN LA MIRA
En la exposición de motivos del proyecto de ley de la Regla fiscal, se dice que sigue los mismos principios y se anticipa a los objetivos del proyecto de acto legislativo de marras “por el cual se establece el derecho de los ciudadanos a la sostenibilidad fiscal como condición para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”. Es decir que este último queda como subalterno de aquel, al considerar que el derecho a la sostenibilidad “contribuye a proteger todos los demás y darles continuidad bajo las diferentes condiciones que enfrente la economía”. Y va mucho más lejos al afirmar que “de este derecho se deriva el deber de todas las ramas y órganos del poder público para que sus decisiones sean acordes con la sostenibilidad fiscal”. Este mensaje tiene un claro destinatario, la rama judicial, en particular la Corte Constitucional. Se preguntaba Jorge Bustamante, antes de asumir como nuevo Director del DANE “cuál es el propósito de la constitucionalización de la ´sostenibilidad fiscal´ en los artículos 334, 339 y 346?” y él mismo se da la respuesta: “muy sencillo: limitar el alcance del Estado Social de Derecho a las reglas fiscales. Busca atacar el ´activismo´ de la Corte Constitucional. De aprobarse este proyecto de acto legislativo, ya no serían posibles sentencias como la de la nivelación de los POS, la de los desplazados, la de los incrementos salariales”. 

Se trata entre otras cosas de poner freno a “una dinámica aterradora derivada del activismo judicial”, a la que se refiere el ex ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla. De prosperar esta iniciativa tendríamos como uno de los corolarios la eliminación de la tutela para derechos sociales como la seguridad social, económicos como el de la reparación o indemnización, al igual que para hacer valer derechos tan fundamentales como el de la salud. A propósito, recordemos que más del 60% de la jurisprudencia en materia de tutelas falladas involucra derechos sociales (¡!). Con este esperpento jurídico se “les da más importancia a las cifras, por encima de los derechos” y haría nugatorio el cumplimiento de la protección de los derechos fundamentales consagrados en la Carta, amén del concepto de “progresividad” respecto a la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos los ciudadanos a los bienes y servicios que, además de acotarla la mediatiza. De este modo se estaría trastocando los medios y los fines; la sostenibilidad fiscal es un instrumento de política que debe  ser entendido como un medio para garantizar la protección de los derechos sociales y preservar las libertades, pero en manera alguna como un fin en sí mismo del Estado Social de Derecho. Muchas veces en el afán de dar con soluciones mágicas a los problemas, los instrumentos se convierten en fines en sí mismos y al final nunca se orientan a alcanzar los objetivos planteados, este es uno de esos casos. Bien dice el columnista Rodolfo Arango que “al quitarles a los jueces constitucionales su función tuitiva de los derechos sociales fundamentales, se le quiebra el espinazo al pacto social suscrito hace dos décadas”

La Corte Constitucional, como fiel intérprete de la Constitución Política, ha sido fundamental a la hora de reivindicar la protección y garantía de los derechos económicos y sociales de la población más vulnerable. Son dignos de destacar fallos tan importantes como el que protegió a los deudores del sistema UPAC (C – 700 de 1999), el que declaró la inexequibilidad de la extensión del IVA a los productos básicos de la canasta familiar, la que busca ponerle correctivos al “estado de cosas inconstitucional” del abandono a su propia suerte de más de 3.5 millones de desplazados forzadosbm  (T – 025 de 2006) y más recientemente el atinente al derecho fundamental a la salud (T – 760 de 2008). A través de muchos de sus fallos la Corte Constitucional ha dejado en claro que la sostenibilidad financiera no puede interponerse como prerequisito o condicionante para el cabal cumplimiento del conjunto de derechos que ampara el Estado Social de Derecho. Aunque con este proyecto de acto legislativo se busca maniatar a la Corte Constitucional y así impedir que cumpla en rigor su función de guardiana del mismo, presumiendo que ella nada podría hacer por evitarlo dada su aparente imposibilidad de revisar de fondo el alcance y las repercusiones de este por tratarse de una reforma constitucional. Sin embargo, la Corte ya ha sentado doctrina al respecto en los últimos años al alegar vicios de incompentencia del Congreso de la República, en tanto tal iniciativa comporta una verdadera “sustitución constitucional”, considerarando que la enmienda propuesta cambia sustancialmente los principios y postulados transversales y fundamentales de la Constitución Política . La razón es muy sencilla: “el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no tiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla”. Y aún en el caso de ser aprobado por el Congreso de la República y declarada su exequibilidad, al entrar en conflicto la protección de los derechos económicos y sociales del ciudadano y el derecho colectivo a la sostenibilidad fiscal, ello daría pávulo también para que en los fallos de la Corte Constitucional sigan primando los primeros sobre los segundos. Y así seguiríamos como el perro dando vueltas en circulo intentando morderse la cola sin lograrlo. 

En el transcurso del trámite de este proyecto la sostenibilidad fiscal se planteó primero como un derecho fundamental, luego como un derecho colectivo y últimamente como un principio constitucional. Es claro que los derechos fundamentales se predican de los individuos; como lo dice el Tribunal Constitucional de España “los derechos fundamentales y las libertades públicas son derechos individuales que tienen al individuo por sujeto activo y al Estado como sujeto pasivo”. Y lo Corrobora la Corte Constitucional cuando caracteriza los derechos fundamentales “porque pertenecen al ser humano en atención a su calidad intrínseca de tal”. No sabe uno qué es peor, porque al ser un principio constitucional como lo es el Estado Social de Derecho adquiriría un rango y un rol muy superior al de los derechos fundamentales en desmedro de estos y ello sería supremamente grave. Como afirma el Senador Luis Fernando Velasco,  “si la sostenibilidad se eleva a principio constitucional quedaría por encima de los derechos de los ciudadanos que ya están en la Constitución”. Resulta muy interesante adentrarse en los meandros de este asunto con la lectura de un excelente texto como lo es la obra del jurista Tulio Chinchilla y la de la ex auditora general de la Nación Clara López, para entender mejor lo estrambótico que resulta este exabrupto en el que se pretende embarcar al país. 

Como lo advierte el Decano de Economía de la Universidad de los Andes Alejandro Gaviria, “en teoría este nuevo derecho, esta innovación constitucional, limitaría los excesos de jueces y magistrados, quienes ya no sólo tendrían que tutelar los derechos fundamentales de los individuos, sino también el derecho colectivo a la estabilidad. En últimas, la idea es combatir el santanderismo judicial con una cosa parecida, el santanderismo económico. En mi opinión esta iniciativa (original sin duda) estimulará cientos de debates doctrinarios, enfrentará a abogados y economistas pero no resolverá nada, generará más calor que luz”. Este enfrentamiento que augura Gaviria no es nuevo, tiene una larga historia, sólo que se recrudeció luego de expedida la Constitución de 1991, dada la constante tensión entre los principios inmanentes al Estado Social de Derecho y el Modelo económico neoliberal inspirado en el Consenso de Washington, disfuncionales por su propia naturaleza el uno con el otro. Se quejaba el entonces Ministro de Hacienda Rudolf Hommes con motivo de uno de esos tantos roces que desde entonces se viene dando entre el ejecutivo y el poder judicial, que se han dado en llamar “choques de trenes” , refiriéndose a la Corte Constitucional, que “un grupo de personas que no han sido elegidas ni tienen méritos especiales, tienen el poderpara crear un descalabro…y no hay manera de pararlos. También, hay que preguntarse, si ésta es una situación deseable o tolerable, o, si es necesario actuar para cambiarla”. Y llegó al extremo de descalificar al alto tribunal utilizando términos desobligantes: “los magistrados han demostrado hasta ahora que, mejor que jurisconsultos, son unos burrisconsultos” dijo. Por su parte Jorge Humberto Botero, quien fungía por aquellas calendas de Presidente de la Asociación Bancaria no dudó en proponer “adoptar un modelo que limite ese superpoder que hoy tienen los magistrados y que amenaza el normal curso de la economía nacional”, al considerar que “la politización que está viviendo el tribunal, ha desprestigiado el control constitucional en Colombia”. Aquí vale la pena citar un Editorial del diario El País de España publicado por aquella misma época: “no hay método más socorrido para descalificar una sentencia judicial que tildarla de política…Es irresponsable afirmar, sin pruebas fehacientes, que los magistrados de uno u otro tribunal se han guiado por causas extrajurídicas. Las discrepancias sobre las conclusiones no legitiman la sospecha acerca de las motivaciones”.

En nuestro concepto el ex magistrado de la Corte Constitucional Manuel José Cepeda pone las cosas en su sitio en un enjundioso trabajo que presentó en las XXVIII Jornadas Colombianas de Derecho Tributario. En su concepto “la Corte no es laxa en materia de admisión de demandas de inconstitucionalidad” como se dice; “en promedio rechaza el 43% de todas las demandas…Y en materia de tutelas es aún más severa: selecciona menos del 5% de los fallos de tutela enviados para eventual revisión”. También llama la atención sobre el hecho de que las acciones públicas de inconstitucionalidad no son un “invento” de Constituyente de 1991, es centenaria, data desde la reforma constitucional de Carlos E Restrepo en 1910, una de las más importantes de nuestro devenir histórico. Una primera conclusión que él extrae de su análisis es que “las sentencias con implicaciones económicas, de inexequibilidad o con condicionamientos, no son fruto de la Constitución de 1991. Existen desde hace más de noventa años y desde entonces han despertado controversia”. Señala el ex magistrado Cepeda que “no deja de ser preocupante que algunas voces le pidan a la Corte que si defender la Constitución llega a tener un costo económico, cierre los ojos y deje pasar la violación…Una cosa es reconocer que obviamente los recursos son escasos y existen restricciones presupuestales, y otra cosa bien distinta es admitir que los derechos sean violados para ahorrar recursos económicos. La Corte ha reconocido lo primero en múltiples fallos, pero no ha admitido lo segundo. Es que una estadística negativa no da licencia para violar derechos, así como una sentencia no borra la dura realidad de la escasez de recursos”. Él pone de presente que no son los derechos económicos y sociales los que generan mayor gasto, también la garantía de las libertades públicas demanda ingentes recursos. Todos los derechos cuestan y su goce efectivo demanda del Estado unas erogaciones con cargo a su presupuesto, con todas las limitaciones que este pueda tener en un momento dado. 

Este planteamiento tiene validez aquí y en Cafarnaum, en donde quiera que exista un Estado garantista como lo es el Estado Social de Derecho. Como lo afirma el ex magistrado Cepeda “no hay almuerzo gratis, ni en Colombia, ni en Estados Unidos ni en Europa. Cuando un país decide ser un Estado constitucional respetuoso de los derechos de las personas, asume un costo, no por un supuesto tropicalismo jurídico o por insensibilidad fiscal de los constituyentes o de los jueces, sino por haberse dejado orientar por la convicción íntima de que así lo exige tomar en serio la dignidad humana, la democracia y el Estado Social de Derecho”. Es preciso, entonces, compatibilizar las restricciones de tipo constitucional y las de orden económico, para poder conciliar el objetivo de la sostenibilidad fiscal y el del efectivo goce de los derechos fundamentales, sin que el uno vaya en detrimento del otro. Por ello se pregunta el ex magistrado Cepeda: “¿con qué criterios se deben armonizar o priorizar los valores de la eficiencia y de la justicia en cada caso concreto? En otras palabras ¿cómo introducir en las políticas  de saneamiento fiscal la cuestión del goce efectivo de los derechos para todos sin destruir esas políticas y, de otro lado, cómo introducir en los análisis jurídicos sobre el alcance de los derechos la cuestión de las restricciones presupuestales sin sacrificar los derechos? Y, siendo más provocadores, ¿deben ser los derechos una variable en la formulación de políticas económicas y debe ser el dinero un valor en las definiciones de las doctrinas constitucionales?”. Como se puede colegir de los interrogantes anteriores, el tema es complejo y no se puede reducir a simples fórmulas econométricas para salir del paso. La salida a esta encrucijada pasa por un diálogo constructivo e interdisciplinario echando mano de las tablas de la Ley y de la caja de herramientas de la economía. 

LA ÉTICA Y LA POLÍTICA
El profesor Alejandro Arregocés y el ex ministro de minas Luis Carlos Valenzuela hacen unos planteamientos de fondo que arrojan luces para esclarecer el alcance del debate entre los economistas ortodoxos y la Corte Constitucional que han suscitado los fallos de esta que han tenido implicaciones económicas.  Ellos sitúan el debate en torno a la escogencia social y colectiva en su dimensión ética y política, como debe ser; al fin y al cabo, como lo afirman ellos “la economía se origina en la filosofía moral y en la medida en que pierda su orígen pierde su razón de ser”. La hipótesis central que ellos desarrollan es la siguiente: “el orígen de las discrepancias entre el ejecutivo y la Corte Constitucional está asociado al choque de dos concepciones éticas o nociones de bienestar social diferentes. La del Estado Social de Derecho que defiende una noción rawlsiana de bienestar, estrechamente asociada a los conceptos de justicia social y equidad y la de la doctrina económica bienestarista cercana a la concepción económica neoclásica que sustenta los juicios y decisiones de los economistas que han debatido con la Corte y que opta por una noción de bienestar fundamentalmente definida por los conceptos de crecimiento económico y eficiencia”. Es claro para ellos que “la única noción de bienestar social consistente con el enfoque bienestarista es la del crecimiento del producto, que permite un mayor consumo a cada individuo en la sociedad” y todo indica que el equipo económico de la administración Santos se matriculó en esta escuela del pensamiento económico, empezando por el propio Ministro Echeverry quien se condidera discípulo confeso de Hayek, economista austríaco y padre del neoliberalismo. No de otra manera se puede entender la presentación de este proyecto de acto legislativo, así como también el otro, el que busca reformar el régimen de las regalías, que es su hermano siamés. 

Para empezar a entendernos tenemos que partir de la premisa que “los mercados a diferencia de la Constitución, no son un mecanismo capaz de transformar los intereses individuales en colectivos…La concepción rawlsiana, muy por el contrario, parte del hecho de que la justicia es condición y objeto de los procesos institucionales y económicos de la sociedad. Así, el bienestar social es una consecuencia del imperio de la justicia, no del crecimiento. La imposibilidad neoclásica de configurar una noción de bienestar social nace precisamente de la decisión arbitraria de no querer enfrentar los problemas de la justicia y de haber reducido la ética individual y el bienestar a la limitada noción de la elección racional basada en la utilidad ordinal, el óptimo de Pareto y la libertad económica…El Modelo de bienestar que defiende la Constitución del 91 rompe de manera contundente con la concepción del bienestar que defiende la doctrina neoclásica bienestarista en la cual se fundamentan los economistas que han participado activamente en el debate con la Corte. En particular, consideramos que la concepción ética de la Constitución obedece fundamentalmente a criterios que relacionan el bienestar con la equidad y no con criterios de eficiencia paretiana o de crecimiento económico. De hecho, estos dos últimos criterios no figuran dentro de ninguno de los principios que definen la columna vertebral de la asignación de derechos en la Constitución. La Constitución, gústenos o no, es profundamente más relevante en el desarrollo social y económico del país que cualquier medida que tome el Congreso o el ejecutivo. Así es y así debe ser. Norma de normas, la Constitución contiene la esencia económica de una sociedad al hacer explícita su fundamentación ética y por ende su función de bienestar. Cuando los economistas recuperemos la filosofía moral como eje de nuestra práctica, probablemente podremos volver a hacer economía. Mientras tanto seguiremos dedicados a maximizar una función de bienestar sin restricción y sin objetivo. Así lo hemos querido, no es culpa de la Corte”. Asi de claro como el agua. 

EPÍLOGO
En síntesis, no hay que seguir buscando el ahogado aguas arriba porque no lo van a encontrar; la verdadera vena rota que atenta contra la falacia de la “sostenibilidad fiscal”, además de la corrupción que le cuesta anualmente al Gobierno central la bicoca de $3.9 billones, la evasión y la elusión fiscal que le cuestan al erario $18 billones aproximadamente, es la proliferación de gabelas tributarias, subvenciones y “copensaciones” que favorecen al gran capital, las cuales suman más de $10 billones anuales. Mientras esta situación persista no hay Regla fiscal que valga. Se plantea por parte del Gobierno que una de las condiciones fundamentales para que la Regla fiscal funcione es corregir la gran inflexibilidad del gasto público que supera el 85% del Presupuesto General de la Nación. Pero, resulta que se hace caso omiso de la rigidez adicional del mismo que significan las vigencias futuras heredadas de la administración anterior, cifradas en $30.5 billones, así como también los más de 60 contratos de estabilidad jurídica que ha firmado el Estado con los mayores contribuyentes. La sostenibilidad fiscal pasa por la poda de esta que llamó el actual Ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo “enredadera de exenciones y deducciones”. Y hablando de los fallos de la justicia, como ya quedó dicho no son aquellos referidos  al cumplimiento de los derechos sociales y económicos de los ciudadanos los que mayor incidencia e impacto tienen sobre la sostenibilidad fiscal, como tendenciosamente se alega en las motivaciones de las reformas que se proponen. Son, en cambio, los que se derivan de los fallos adversos de los litigios administrativos y la mata de pleitos con los contratistas que representan más del 80% de las demandas ante los tribunales cuyas pretensiones superan los $750 billones (5 veces el monto del presupuesto aforado para la vigencia de 2011), sin contar aquellos que terminan en los tribunales de arbitramento que también cuentan.

Se impone, entonces, la necesidad de hacer un alto en el camino para revisar y replantear la ecuación completa de las finanzas del Estado, empezando por definir el tamaño del Estado consistente con la capacidad de generar los ingresos que sosporten lo que cueste. Para avanzar en este propósito no deben haber inamovibles que pongan en riesgo la posibilidad de arribar a un gran Pacto Fiscal por el Crecimiento y el Empleo del cual participen las diferentes fuerzas políticas y sociales del país, en el entendido de que las cargas y los beneficios del Estado se habrán de repartir con criterios de eficiencia y equidad. Esta sería la base para la implementación de una verdadera Política de Estado, pero no entendida como la simple expedición de una Ley que consagre lo acordado. Una verdadera Política de Estado contempla tres aspectos irreductibles: el primero que todas las fuerzas políticas y sociales que la auspicien tengan acceso y dispongan de una misma información sobre el tema del cual se ocupan y que esta sea confiable y fidedigna. El segundo, que todas ellas participen del análisis de las políticas públicas que le den desarrollo, así como en la definición de las acciones que se desprendan de las mismas. Y, finalmente, que estén igualmente comprometidas en la ejecución de una tal política. Sólo así se podría asegurar su éxito; a ello debemos apostarles, para que el Estado no siga saltando matones en medio de sus afugias fiscales y además para que su accionar no se limite a aplicar lenitivos para sortear la coyuntura, evitar el cortoplacismo y así poder asegurar no sólo la sostenibilidad fiscal sino la sostenibilidad del crecimiento y el empleo. 

En última instancia la sostebilidad fiscal depende de la sostenibilidad del crecimiento del PIB y este se puede ver frenado por la desigualdad, ya que esta como los sostiene el ex presidente Español Felipe Gonzalez “pone en peligro el crecimiento…el modelo económico que no redistribuye los ingresos no es exitoso”. A juicio de la CEPAL una mejor distribución del ingreso, además de disminuir el número de pobres refuerza el crecimiento; dos economistas muy reputado como lo son Alesina y Rodrick advierten que “los países con mala distribución del ingreso y la riqueza tienden a crecer menos”. Gustavo Yamada, Jefe de la Unidad de Pobreza y Desigualdad del BID no pudo ser más categórico cuando afirmó que “cuanto más desigual es un país menos efectivo es el crecimiento para reducir la pobreza”. Y la desigualdad en Colombia es aberrante, como que es la mayor en Latinoamérica, la que a su vez se distingue por ser la región más inequitativa del planeta. Colombia, además de tener una carga fiscal relativamente baja (12.8%) en comparación con el promedio de Latinoamérica (17%), erosionada como está su base impositiva por el cúmulo de exenciones, deducciones, exclusiones y descuentos tributarios, dicha carga está muy mal repartida. Y a ello no hemos llegado por generación espontánea, particularmente su estructura impositiva ha contribuido a ello debido al peso cada vez mayor de los impuestos indirectos sobre los directos, tornándola cada vez más regresiva; mientras el recaudo de los primeros representan 8 puntos del PIB los segundos a duras penas sí llegan a representar 5 puntos del mismo. Con razón la Cepal, refiriéndose a América Latina y particularmente a Colombia, ha propuesto “que los países revisen, sobre todo, la tasa de tributación y la estructura de la tributación para tratar de darles más fuerza a los impuestos directos por encima de los impuestos indirectos, que son más regresivos. Y que el gasto sea cada vez más redistributivo”. De allí la importancia y lo inaplazable de una verdadera reforma tributaria estructural que corrija estos desequilibrios y restaure los principios de equidad, eficiencia y progresividad previstos en la propia Constitución Política. La sostenibilidad fiscal, entonces, no se puede reducir al superávit primario, así como al ahorro y a la estabilidad fiscal; ella pasa por la sostenibilidad del crecimiento, el empleo, la equidad y la inclusión social. En manera alguna puede quedar el pleno goce y disfrute de los derechos económicos y sociales de los ciudadanos condicionados por el ambiguo concepto de sostenibilidad fiscal y mucho menos la perentoria obligación del Estado de protegerlos. 

Bogotá, diciembre 1 de 2010
www.amylkaracosta.net


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